水土流失给世界经济发展和人类的生产生活带来极大危害，特别是农田侵蚀，使大量肥沃土壤流入大海，土地日趋贫瘠，产量逐渐下降。在中国，水土流失面积达总面积的六分之一左右，使人多地少的矛盾更加突出，对国民经济发展影响极大。水土保持是针对水土流失提出的防治措施，既是开发山区，治穷致富的关键，也是整治江河，防治灾害的重要内容。搞好水土保持工作，不仅能显著改善高原和丘陵地带的生态环境和生产条件，对减轻江河湖库的淤积，维持各类水利工程的功能也有直接影响。水土保持措施繁多，无论是林草生物措施，还是田间工程或沟谷拦泥措施，都对流域水文特性有不同程度的影响。广大国土上的水土资源利用，防洪、灌溉、发电、航运、供水、水产及沟渠闸坝建设，都和流域的水土流失与水土保持程度息息相关。因此，水土保持是农田水利建设不可缺少的内容。

“水土保持”一词始见于1934年。当时，水利专家李仪祉、张含英主持的黄河水利委员会将针对水土流失的治理措施定名为“水土保持”，并在政府文件与技术文献上采用。水土保持比国外通用的土壤侵蚀与保持增加了一个“水”字，突出了水土关系，重点放在水力侵蚀方面，对于风力侵蚀、冻融侵蚀的问题另有专业讨论，更加确切地反映了中国的客观情况，也适合于中国的用语习惯。[※注]

水土保持工作的范围很广，根据1952年12月政务院发布的《中央人民政府政务院关于发动群众继续开展防旱、抗旱运动并大力推行水土保持工作的指示》，它应包括：“在山区丘陵和高原地带有计划地封山、造林、种草和禁开陡坡，以涵蓄水流和巩固表土，同时应推行先进的耕作方法，如修梯田、挑旱渠、等高种植和牧草轮作等办法，期使降落的雨水尽量就地渗入，缓和下流，不致形成冲刷的流势和流量。对于已经冲刷的山溪沟壑，即应先支沟，后干沟，自上而下，由小而大地修筑拦沙坝和缓流坝，以改变沟壑纵向的坡度，延缓洪水下泄的速度，截留其挟带下泄的泥沙，淤出的土地并可增加生产。”[※注]

因此，水土保持工作既是一种长期的改造自然的工作，也是群众性、长期性和综合性的工作，必须结合农业生产的实际需要，发动广大群众组织起来长期进行，才能收到预期的功效。水土保持是改变山区、丘陵区的自然和经济面貌，建立良好生态环境，发展农业生产的一项根本性措施。水土流失是贫穷落后、生产力低下的根源；贫穷落后、生产力低下又反过来加重了水土流失。水土流失严重的地区，大部分是少数民族地区或者是老革命根据地，一般位于内陆高寒地带，地势高、气候差、交通闭塞、粮少柴缺、水源不丰、土壤贫瘠，经济发展缓慢。广大群众的物质生活与精神生活和平原及沿海相比，存在着很大差距。[※注]

水土保持是治理江河、保持水利设施有效利用的关键所在。水土流失导致黄河下游严重淤积，防洪一直处于被动状态，洪灾威胁着黄淮海平原亿万群众的生产生活。水土流失加剧了长江上游洪旱灾害的频次，淤积了中下游的江湖河库。水土流失对各类水利设施也产生不利影响，不少干支流水库遭受淤积，影响正常运用。不少灌排渠系淤积严重，每年耗费大量人力财力进行清淤。泥沙还加速了水电站的淤积和水轮机的磨损，并严重影响内河航运。因此，搞好水土保持是关系国计民生的一个重要问题，不仅是造福子孙万代的根本大计，也是国民经济建设的当务之急。[※注]

水土保持是农业生产的一项基本建设，它是根治河流水害、开发河流水利的根本措施，也是合理利用水土资源，建立良好生态环境，发展农业生产的一项根本措施。由于中国森林覆盖率[※注]低下，以及长期战争的破坏，新中国成立初期全国水土流失面积约150万平方公里，占国土面积的15.6%（即相当于国土面积的六分之一），黄河流经的黄土高原地区水土流失严重，面积达58万平方公里，[※注]这严重危害农业生产的发展。早在20世纪30—40年代，著名水利专家李仪祉、张含英先后率领科技人员对黄河上中游的水土流失和水土保持进行调查研究，并明确提出把水土保持纳入治黄方略的意见；1943年4月，国民政府美籍顾问罗德民博士率领中外专家赴黄土高原考察，也提出了开展水土保持科学试验和示范推广等意见。但因战事连绵、政局动荡，很难有计划地开展黄河流域的水土保持工作。加上战争和陡坡开荒等原因，森林、草原遭到严重破坏，水土流失日益加剧，黄河下游河道淤积严重。

新中国成立后，中国共产党和人民政府重视水土保持工作。1952年，毛泽东视察黄河时看到黄河多泥沙，开始了解黄土高原水土保持的情况。同年12月，政务院发出《中央人民政府政务院关于发动群众继续开展防旱、抗旱运动并大力推行水土保持工作的指示》，对全国各地（特别是黄河流域）的水土保持工作作出了全面部署。《指示》指出了水土保持的重要性和区域重点，指出：“水土保持工作是一种长期的改造自然的工作。由于各河治本和山区生产的需要，水土保持工作，目前已属刻不容缓。”“应以黄河的支流，无定河、延水、及泾、渭、洛诸河流域为全国的重点。”《指示》推广了山东的经验，并强调水土保持“必须与农林、水利和畜牧各项开发计划密切配合，才能巩固和扩大工作的成绩”[※注]。这个《指示》成为新中国成立后开展水土保持工作的基础。

由于各地认真贯彻执行《中央人民政府政务院关于发动群众继续开展防旱、抗旱运动并大力推行水土保持工作的指示》，结合农业合作化运动开展了广泛的群众性的水土保持工作，使全国水土保持工作取得了一定成绩。据不完全统计，到1955年10月，全国完成各种谷坊180万余座，大小型留淤土坝2230座（仅黄河中游1955年上半年完成数字），田间工程961万余亩，封山育林7318万亩，造林1357万余亩，以上措施共控制水土流失面积71800多平方公里。1951—1954年，黄河水利委员会等有关部门曾组织了3次大规模的全面查勘，基本上完成了黄河中游水土流失地区37万平方公里的查勘规划任务，并且在海河水系，淮河、长江等河流上游积极进行包括水土保持工作在内的全面查勘规划工作。黄河中游的陕西、甘肃、山西三省，已分别制定了15年水土保持远景计划，山西省完成了33个县内111个乡239个村的山区生产规划。有些场站通过建立基点和试验研究，已初步取得了沟壑治理、坡地利用、塬面控制的有效办法和各项基本资料以及结合农业生产大规模推广的经验。[※注]

1955年10月10日，为了总结新中国成立以来的水土保持工作，农业部、林业部、水利部和中国科学院在北京联合召开全国第一次水土保持工作会议，参加会议的有来自各地农、林、水利和科学研究部门代表共180人。时任国务院副总理的邓子恢、水利部部长傅作义、林业部部长梁希、中国科学院副院长竺可桢和黄河水利委员会主任王化云在会上作了报告。10月19日，邓子恢在讲话中深刻阐述了大规模进行水土保持工作的重大意义：（1）水土保持工作是治理黄河的最根本措施。如三门峡水库修好了，如果不做好水土保持，每年河道就要流下138000万吨泥沙，水库寿命就不能持久，也不能彻底解决下游的水患灾害，水力发电、灌溉、航运等设施也就难以做好，那么，根治黄河水害，开发黄河水利就成为空话。当然，水土保持工作不仅对黄河重要，就是对淮河、长江、汉水、湘江、赣江、珠江等河流也是很重要的。（2）水土保持工作是提高山区人民生产生活水平的最有效措施。山区面积所占的比重很大，提高山区生产主要靠水土保持，在山区发展农、林、牧业生产都与水土保持工作有密切联系。水土保持工作就是山区社会主义建设的基本环节。（3）水土保持工作是山区农业合作化的主要内容。在合作化的同时，必须大力开展水土保持工作，一方面替剩余劳动力找出路，大大推进合作社的发展与巩固，另一方面又保持了水土，发展了山区生产，增殖了国家与人民的财富。（4）搞好水土保持工作也是为大规模的机械做准备。他反复强调，水土保持工作是要把水蓄起来，把土留下来，保证山区肥沃土地不流失，水流能灌溉，能大量增产，保证下游能消除水灾，并充分利用水力来进行灌溉和发电。因此，水土保持工作不仅对山区有利，对平原也有利，对全国人民都有利；不仅对农业有利，而且对工业和交通运输业也有利；不仅关系到黄河的治理，而且同样关系到其他河流的治理。[※注]

会议总结了新中国成立以后的水土保持工作，提出此后的工作方针是：“在统一规划综合开发的原则下，紧密结合农业合作化运动，充分发动群众，加强科学研究和技术指导，并且因地制宜，大力蓄水保土，努力增产粮食，全面地发展农林牧业生产，最大限度地合理利用水土资源，以实现建设山区提高人民生活根治河流水害开发河流水利的社会主义建设的目的。”[※注]为此，会议要求农、林、牧、水利各部门应紧密配合，进行综合治理。会议强调，根据各地水土流失情况和黄河治理规划的要求，“目前全国水土保持工作以黄河中游、永定河上游为实施重点”[※注]。这次会议是在一届人大二次会议通过《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议》后召开的，又适逢农业合作化高潮，故对全国水土保持工作有极大的推动作用。随后，全国各地在农业合作化运动的高潮中，掀起了以植树造林和蓄水保土为主要内容的热潮，使全国的水土保持工作由重点试办转向全面开展，并很快取得了巨大成绩。

1957年5月，国务院决定设立全国水土保持委员会，负责领导全国水土保持工作。7月，国务院颁布了《中华人民共和国水土保持暂行纲要》，对水土保持机构的设置、主要措施和奖惩政策等，都作了明确的规定。《纲要》的颁布推动了全国水土保持工作的开展。

1957年12月4—21日，国务院水土保持委员会在北京召开了第二次全国水土保持会议。会议的主要任务是：总结交流几年来水土保持工作的经验；根据全国农业发展纲要的要求及三中全会关于发展农业的指示和山区生产会议的精神，规定今后的方针任务政策；制定10年的水土保持规划和1958年计划，并研究保证实现规划的具体措施。时任国务院水土保持委员会主任的陈正人在会上作了题为《大规模地开展水土保持运动，为发展山区生产建设而奋斗》的报告。报告总结了几年来水土保持工作的成绩和各地丰富的典型经验，提出了今后的方针和完成任务的措施。时任水利部副部长的何基沣作了题为《水土保持是水利建设的治本工作》的报告，再次强调了“水土保持是根治河流水患的一个极重要的治本工作，光重视平原水利不行，山区的水利、水土保持一定要搞得好才行”。水土流失往往给下游人民带来很大的灾难，正如群众流传说：“山上开荒，山下遭殃，开荒到顶，人穷绝种。”所谓“治水必先治山”，就是要搞好上游的水土保持。

何基沣的报告详细分析了水土流失对于水利建设的破坏作用：（1）水土流失对正在建设和已竣工的水利枢纽工程都会带来不可估量的损失。如已建成的官厅水库库容22.7亿立方米，1953年建成后至1956年已淤积泥沙1.75亿立方米。佛子岭水库库容4.74亿立方米，1954—1955年就淤积泥沙920万立方米。梅山水库库容10.08亿立方米，1954—1955年就淤积泥沙880万立方米。这样淤积的结果，水库几十年即失去效益，当时已建成和正在修筑的18座大型水库都有这个问题。（2）水土流失常使灌溉渠道淤积，每年需投入大量劳动力进行清淤。如四川都江堰渠系每年淤积的泥沙达98.7万立方米，最高达到263万立方米，每年要投入50—80万民工进行清淤。在山西、陕西、甘肃、河南、河北等省，由于黄河、永定河水系含沙量过大，灌渠引水有时停止，从而使得正常的灌溉制度难以实施。（3）水土流失使下游河床逐渐淤高，影响航运，冲毁耕地，使国家增加防洪负担和疏浚河道的经费开支。国家为了保护堤防安全，每年要投入大量经费进行岁修养护，仅1955年，国家在主要江河修筑堤防的土方就达6262万立方米，石方95.9万立方米，混凝土1413万立方米，投入经费达100853616元。[※注]因此，水土保持工作在国民经济发展中占有极其重要的位置，它不仅是提高山区生产的关键措施，也是根治河流水害、开发河流水利、减少平原水旱灾害的基本方法。

朱德出席会议并在讲话中强调了水土保持的重要性：“水土保持工作虽然获得了不少成绩，但是，已经能够控制水土流失的地区，还是只占全国水土流失总面积的很小一部分。其他广大地区，特别是北方黄土高原地区，如甘肃、青海、陕西、内蒙古、山西等地，水土流失现象仍然十分严重，因此水土保持工作必须大大加强。水土保持工作的重点应该是黄河流域的黄土高原地区。”“水土保持是一个全国性的巨大工作，必须依靠广大人民群众，大家都动手才能做好。还必须全面规划，加强领导。”[※注]会议最后确定了两个方针：第一，全国水土保持工作的方针是：“预防与治理兼顾；治理与养护并重”。第二，针对水土流失地区的方针是：“在依靠群众发展生产的基础上，实行全面规划、因地制宜、集中治理、连续治理、综合治理、坡沟兼治、治坡为主的方针。”[※注]随后，全国各地水土保持工作执行这项方针，主要是修建水土保持工程和植树造林，进行重点治理，取得了很好的成效。

新中国成立初期，以毛泽东、周恩来为代表的党和国家领导人对植树造林、绿化荒山及防止水土流失的重要性的认识日益深化，故对水土保持工作给予支持。1955年9月，毛泽东在给《中国农村的社会主义高潮》一书所写的第80篇按语中说：“这是短距离的开荒，有条件的地方都可以这样做。但是必须注意水土保持工作，决不可以因为开荒造成下游地区的水灾。”[※注]12月21日，毛泽东在《征询对农业十七条意见》中第九条写道：“十二年内，基本上消灭荒地荒山，在一切宅旁、村旁、路旁、水旁，以及荒地上荒山上，即在一切可能的地方，均要按规格种起树来，实行绿化。”[※注]1956年1月，毛泽东在《对〈1956年到1967年全国农业发展纲要（草案）〉稿的修改和给周恩来的信》中强调：“在垦荒的时候，必须同保持水土的规划相结合，避免水土流失的危险。”[※注]1954年9月23日，周恩来在第一届全国人民代表大会第一次会议上所作《政府工作报告》中指出：“林业对供应建设事业所需木材和防止水旱风沙灾害都有重大的意义。我国的森林资源是不足的，除了必须加强国家的造林事业和森林工业、有计划有节制地采伐木材和使用木材以外，还必须在全国有效地开展广泛的群众性的护林造林运动。”[※注]1956年8月14日，周恩来在接见印度政府计划考察团代表时说：“在水利工作方面，除一般性水利工程外，还需要注意到植树造林，我们的祖先没有注意，把许多山上的树木砍伐过多，以致形成严重的水土流失，因此现在要注意植树造林，以做好水土保持工作。”[※注]1957年11月4日，周恩来在接见埃及文化代表团时谈到前人不知道保护森林，使后代子孙深受其害的深刻教训时说：“古老文化还损伤了大自然，中国有林的山只有百分之十，好多都是荒山，古代人只知建设不知保护森林，后代子孙深受其害。”[※注]

毛泽东、周恩来等人的论述，对新中国成立初期治理水土流失工作起了积极的促进作用，使植树造林、绿化荒山在“一五”时期取得了较大的成绩。到1957年底，“全国共造林1032公顷，完成原计划的171.7%。造林面积等于国民党统治期间全部造林面积的33倍。超过英国、比利时、荷兰、希腊、意大利五个国家现有森林面积的总和”[※注]。其中营造防护林2643946公顷，为原计划的169.2%，对防风固沙、保障农田丰收和减少自然灾害等起到了显著作用。已经营造起来的46000公顷的河南东部防护林，保护了17万公顷农田，另有4万多公顷沙荒已经开始利用。往日荒凉的黄河故道建起了5个国营农场和一个园艺场，1956年播种面积8000公顷，收获小麦623万斤，棉花21万多斤，花生400万斤，苹果、葡萄29万多斤。[※注]“一五”计划时期全国造林面积详见表2-8。

截至1957年底，全国各地先后建立水土保持科学试验站15个，工作推广站132个。水利部黄河水利委员会建立了水土保持研究室，[※注]加强了水土保持工作的领导。全国完成初步控制面积195280平方公里（29400万亩），约占全国水土流失面积150万平方公里（225000万亩）的13.0%（其中黄河流域78800平方公里）。所完成的各项工程计：田间工程6480万亩，种草824万亩，改良耕作技术1186万亩，造林5654万亩，封山育林9641万亩，修谷坊4108990座，大小型土坝1316000座，拦泥水库9752座，沟头防护346845个，旱井557800个，池塘1956000座，其他水利工程措施799550座。不少地区经过综合治理以后，扩大了耕地，改良了土壤，促进了农业生产的恢复与发展。如甘肃省到1957年底已初步控制面积34000平方公里（5100万亩），进行水土保持以后，结合灌溉、增施肥料、改进农业技术等措施，增产效果非常显著。1949年全省粮食产量仅为46亿斤，至1956年，全省粮食产量已达到了109亿斤，创造了历史上的最高纪录。山西省仅1956年就完成初步控制面积11400平方公里（1710万亩），根据综合治理的67个农业社统计，增产粮食达2705700余斤。陕西省初步控制水土流失面积19510平方公里（2920.5万亩），除增加农业产量外，估计还可减少黄河泥沙量的10%，年平均拦蓄泥沙5000余万吨。为此，山区群众说：“山区面貌要改变，做好水土保持是关键。”[※注]

河南省济源县漭河、甘肃省武山县邓家堡、山西省阳高县大泉山、山东省莒南县历寨乡、四川省遂宁县西宁乡、江西省兴国县荷岭乡、辽宁省复县得利寺合作社等，是当时全国水土流失治理成绩比较突出的地区。

以河南济源县为例。济源县地处王屋山区，由于漭河上游的林木草坡遭到了破坏，水土大量流失，下游河床被淤浅，山洪骤至，宣泄不畅，洪灾不断。据史料记载，仅1915年、1919年、1924年、1939年等几次较大洪水就冲毁良田万余亩，房屋千万间。漭河流域流传着这样的歌谣：“漭河水，长又长，弯弯曲曲不像样；天旱你往地下钻，天涝冲地又冲房；旱不收，涝减产，年年跟你受凄惶。”[※注]广大群众对保土蓄水、治水排水的要求非常迫切。为此，济源县委从根本上考虑了全面治理旱涝灾害的问题，领导农民进行了治理漭河等水利工程，开展了以水土保持为重点的农业基本建设。其主要措施有四项：一是坡地梯田化，二是荒山绿化，三是沟地川台化，四是大量修建小水库。几年间共修建了100座小型水库，能蓄水1000多万立方米，控制了57.63万亩的流域面积，保护了南姚等20多个村庄，灌溉了8万多亩高地。1956年，该县用水库的蓄水浇地2.4万亩，每亩增产50斤。在漭河上游形成了“水库群”，控制了漭河汛期三分之一的流量，减少了下游涝灾。同时，在平原地区主要着力于开渠打井，充分利用河水及地下水源，扩大灌溉面积。经过4年的努力，到1957年8月，全县共开渠道914条，打机井15眼、砖井1671眼、土井2880眼，建立了一处能浇地5000多亩的机器灌溉站。[※注]在1226平方公里的水土流失范围内已能控制75%的面积；灌溉面积由新中国成立前的6万亩增加到1957年的16万亩。[※注]

大规模的农田水利建设和水土保持工作，使济源县的农业生产发生了巨大变化。1956年，全县耕地面积由1949年的706336万亩扩大到1956年的802402万亩（除去水库和其他水利工程的占地面积，实有耕地797788亩），其中水浇地及水田面积由1949年的6.9万亩增加到1956年的33万亩（这是设计面积，实际受益面积是26万亩）。农田水利建设加上各项农业技术措施，使全县获得连续4年的丰收，特别是1956年获得了空前的大丰收。粮食单位面积产量（按播种面积计算，下同）由1949年的94斤增加到168.4斤，增长了79%；总产量由6638万斤增长到1.9778亿斤，增长了198%，每人的社会平均占有粮由227.4斤增加到698斤。[※注]