清末新政是对清政府在其统治的最后十年（1901—1911）所进行的各项改革的总称。这次改革是继洋务运动和戊戌变法之后，清政府发动的第三次也是最后一次改革运动，其力度远远超出前两次改革，内容涉及政治、经济、军事、文化教育与社会生活等领域的变革，是晚清历史上一场比较完整意义上的现代化运动，对清末民初历史产生深远影响。由于其在晚清史上的重要地位，有关清末新政史的研究近年愈益受到国内学界的重视，成为晚清史研究中的一个“显学”。为了更好地推动国内清末新政史的研究，本章也从纵横两个维度，对1949年新中国成立以来的国内清末新政史研究做一比较系统的回顾。

第一节 研究概述

尽管清末新政在晚清历史上占有十分重要的地位，其意义和影响亦不在前两次改革——洋务运动和戊戌变法之下，但由于它生不逢时，其发生和发展几乎与辛亥革命同一时段，在中国近代革命史框架下，长期以来它仅作为辛亥革命的附庸或背景，被学界附带加以论述，始终无缘像前两次改革那样，被列入中国近代史“八大事件”序列，只是在20世纪90年代之后才开始作为一个独立事件受到学界的重视。具体来说，国内的清末新政史研究大体经历了四个发展阶段。

1949—1978年为第一阶段，清末新政被国内学界所忽视。在这长达30年的岁月里，国内发表的与清末新政直接有关的专题论文只有两篇：一是王邦佐的《试论一九〇一年—一九〇五年清政府的“新政”》[※注]；二是张天保的《清末的预备立宪》一文。[※注]此外，陈旭麓著《辛亥革命》（上海人民出版社1955年版）、胡绳武和金冲及著《论清末的立宪运动》（上海人民出版社1959年版）及李时岳著《张謇和立宪派》（中华书局1962年版）三本研究辛亥革命的小册子，也对清末新政特别是清政府的预备立宪历史有所论述，但内容和篇幅有限，仅作为辛亥革命的背景加以处理，并未将清末新政作为一个独立研究对象加以对待。并且，这些研究成果均出版于1966年“文化大革命”之前；“文化大革命”开始后，由于众所周知的原因，新政史研究便再也无人问津。

1979—1990年为第二阶段，是国内清末新政史研究的起步阶段。据不完全统计，这一时期国内学界发表的与新政有关的论文100余篇。此外，同期出版的三部研究辛亥革命史的通论性著作，章开沅、林增平主编的三卷本《辛亥革命史》（人民出版社1980—1981年版）、李新主编的二卷本《中华民国史》（中华书局1981—1982年版）和金冲及、胡绳武合著的四卷本《辛亥革命史稿》[※注]，均设有章节，对清末新政作了更为详尽的论述，不但涉及新政的各项改革，还比较深入地探讨了新政与清末政局的关系。另外，这一时期出版的两部介绍清代国家机构的著作，张德泽编著的《清代国家机关考略》（中国人民大学出版社1981年版）和李鹏年等编著的《清代中央国家机关概述》（黑龙江人民出版社1983年版），对清末官制改革中的新设机关多有介绍。但总体来说，这一时期国内学界的新政史研究仍然依附于辛亥革命史研究，未能成为一个独立研究领域，不但发表的研究成果数量十分有限，与清末新政的历史地位不相称，并且，研究成果也主要集中在清末政治改革，有一半多论文是探讨预备立宪问题的。同时，也没有一本关于新政的专著问世。

1991—2000年为第三阶段，这一时期随着作为事件史和政治史的辛亥革命史的研究趋于成熟，以及学术研究的转向，特别是现代化史研究的勃兴，清末新政史开始脱离辛亥革命史范畴，成为一个独立的研究领域。这突出体现在新政史研究成果的大幅涌现和对新政改革的重新评价上。据不完全统计，这一时期国内发表的有关新政的论文多达400余篇，是前一阶段的四倍。并且，开始出版多本研究清末新政的专著。其中，综合性研究著作有赵军的《折断了的杠杆——清末新政与明治维新比较研究》（湖南出版社1992年版，17万字）、张连起的《清末新政史》（黑龙江人民出版社1994年版）、王晓秋与尚小明的《戊戌维新与清末新政——晚清改革史研究》（北京大学出版社1998年版）、吴春梅的《一次失控的近代化改革——关于清末新政的理性思考》（安徽大学出版社1998年版）和萧功秦的《危机中的变革——清末现代化进程中的激进与保守》（上海三联书店1999年版）。以上著作各有特色：赵著以中外比较现代化史为视角，从近代国家与国家的近代化、中日新政指导思想的异同、中日政权内部构造的异同和中日近代国家作用力的异同等四个方面，对清末新政与日本明治维新进行比较研究，从中探究新政的历史教训；张著则运用正统史学方法，对清末新政启动过程及各项改革内容作了考察和论述，并对新政的历史地位作了重新评价；王著实际上是一个论文结集，其中收录了6篇有关新政改革的专题论文及一篇晚清改革史论纲；吴著系由博士论文修改而成，从中国近代化史角度，探讨了清末新政启动的历史背景和过程，特别是清末政治体制的改革和失败，并对新政失败的原因作了分析；萧著也从现代化史角度探讨了清末新政遭受挫折的历史原因，视野开阔，颇有分析性和思想性。

除了综合性研究著作之外，这一时期还出版了一些比较有学术分量的专题性著作。其中：韦庆远等著的《清末宪政史》（中国人民大学出版社1993年版）和侯宜杰的《20世纪初中国政治改革风潮——清末立宪运动史》（人民出版社1993年版），是国内研究清末立宪运动的两部代表作。郭世佑的《晚清政治革命新论》（湖南人民出版社1997年版）也将清末预备立宪政治改革作为晚清政治革命的一个组成部分进行了论述。朱英的《晚清经济政策与改革措施》（华中师范大学出版社1996年版）则是国内第一部专门研究清末经济改革的著作，具有一定的开拓性。关晓红的《晚清学部研究》（广东教育出版社2000年版）是研究清末教育改革的一部重要著作。熊志勇的《从边缘走向中心——晚清社会变迁中的军人集团》（天津人民出版社1998年版），从长时段和社会学角度探讨了军人在晚清社会角色的变化，部分内容论及清末军事改革与军人社会角色转换的关系。

2001年至今为第四阶段，是清末新政史研究的繁荣和发展阶段。这一时期，新政史成为晚清史研究中的一门“显学”，发表的研究成果在前一阶段的基础上又有大幅增长。据不完全统计，这一时期国内学者发表的涉及新政的论文多达千余篇，是前一阶段的两倍多，著作多达40余部。

其中，与清末政治改革有关的著作有马小泉的《国家与社会：清末地方自治与宪政改革》（河南大学出版社2001年版）、高旺的《晚清中国的政治转型——以清末宪政改革为中心》（中国社会科学出版社2003年版）、魏光奇的《官治与自治：20世纪上半期的中国县制》（商务印书馆2004年版）、沈晓敏的《处常与求变：清末民初的浙江谘议局和省议会》（生活·读书·新知三联书店2005年版）、刁振娇的《清末地方议会制度研究——以江苏谘议局为视角的考察》（上海人民出版社2008年版）、徐建平的《清末直隶宪政改革研究》（中国社会科学出版社2008年版）、陈丹的《清末考察政治大臣出洋研究》（社会科学文献出版社2011年版）、柴松霞的《出洋考察与清末立宪》（法律出版社2011年版）、彭剑的《清季宪政编查馆研究》（北京大学出版社2011年版）、迟云飞的《清末预备立宪研究》（中国社会科学出版社2013年版）。

与清末法制改革有关的著作有张德美的《探索与抉择——晚清法律移植研究》（清华大学出版社2003年版）、卞修全的《立宪思潮与清末法制改革》（中国社会科学出版社2003年版）、尤志安的《清末刑事司法改革研究——以中国刑事诉讼制度近代化为视角》（中国人民公安大学出版社2004年版）、李启成的《晚清各级审判厅研究》（北京大学出版社2004年版）、张从容的《部院之争：晚清司法改革的交叉路口》（北京大学出版社2007年版）、高汉成的《签注视野下的大清刑律草案研究》（中国社会科学出版社2007年版）、谢如程的《清末检察制度及其实践》（上海人民出版社2008年版）、陈煜的《清末新政中的修订法律馆——中国法律近代化的一段往事》（中国政法大学出版社2009年版）等。这些成果主要出自从事法制史研究的学者。

与清末教育改革有关的著作有商丽浩的《政府与社会——近代公共教育经费配置研究》（河北教育出版社2001年版）、张亚群的《科举革废与近代中国高等教育的转型》（华中师范大学出版社2005年版）、凌兴珍的《清末新政与教育转型——以清季四川师范教育为中心的研究》（人民出版社2008年版）、关晓红的《科举停废与近代中国社会》（社会科学文献出版社2013年版）等。

研究新政人物和群体的著作有刘伟的《晚清督抚政治——中央与地方关系研究》（湖北教育出版社2003年版）、尚小明的《留日学生与清末新政》（江西教育出版社2003年版）、李细珠的《张之洞与清末新政研究》（上海书店出版社2003年版）和《地方督抚与清末新政——晚清权力格局再研究》（社会科学文献出版社2012年版）、张海林的《端方与清末新政》（南京大学出版社2007年版）、贾小叶的《晚清大变局中督抚的历史角色——以中东部若干督抚为中心的研究》（上海书店出版社2008年版）、楚双志的《变革中的危机——袁世凯集团与清末新政》（九洲出版社2008年版）、张华腾的《北洋集团崛起研究（1895—1911）》（中华书局2009年版）、马平安的《北洋集团与晚清政局》（辽海出版社2011年版）等。

研究清末地方新政的著作有赵云田的《20世纪初的中国边疆——清末新政研究》（黑龙江教育出版社2004年版）、董丛林的《清末直隶新政研究》（河北人民出版社2002年版）和《清季北洋势力崛起与直隶社会变迁》（科学出版社2011年版）。

与清末经济改革有关的著作有徐建生、徐卫国的《清末民初经济政策研究》（广西师范大学出版社2001年版），周志初的《晚清财政经济研究》（齐鲁书社2002年版），杨天宏的《口岸开放与社会变革——近代中国自开商埠研究》（中华书局2002年版）和唐凌的《自开商埠与中国近代经济变迁》（广西人民出版社2002年版），刘增合的《鸦片税收与清末新政》（生活·读书·新知三联书店2005年版），苏全有的《清末邮传部研究》（中华书局2005年版），王奎的《清末商部研究》（人民出版社2008年版），苑朋欣的《清末农业新政研究》（山东人民出版社2012年版）等。

涉及清末文化政策的著作有李明山主编的《中国近代版权史》（河南大学出版社2003年版）、王兰萍的《近代中国著作权法的成长（1903—1910）》（北京大学出版社2006年版）、白文刚的《应变与困境：清末新政时期的意识形态控制》（中国传媒大学出版社2008年版）、张小莉的《清末新政时期文化政策》（人民出版社2010年版）等。

这些研究成果的出版，将国内新政史研究推进到一个新的阶段，缩小了新政史研究与晚清其他重大历史事件研究的差距。为进一步显示国内新政史研究面貌，以下从专题史维度，对既往研究的学术观点择要做一具体介绍。

第二节 政治改革研究

在清末新政各项改革中，以政治改革最为艰难，也最受学界关注。清末政治改革以1905年为界，经历了两个阶段：前一阶段为体制内的行政改革，主要为整顿旧政，诸如裁撤冗衙、节省浮费，裁汰书吏差役、停止捐纳实官，整饬吏治，并增设督办职务处、外务部、练兵处、商部、学部等一些新机构。后一阶段以1905年清政府派五大臣出洋考察政治为契机，至次年宣布仿行立宪，进入政治体制改革阶段。

既往国内学界对清末政治改革的研究，主要集中于1905年之后的预备立宪。对1905年之前的旧政改革多局限于一般的介绍，并大致有两种不同评价。一种意见偏于否定，认为整顿旧政的改革并没有得到认真实行，该淘汰的旧衙门不仅没有裁撤，新的机构又不断出现，叠床架屋的现象比以往更加严重。[※注]另一种意见倾向于肯定，认为这一时期的行政改革是有一定成效的，为1906年的进一步政治改革创造了一定的条件，打下了一定的基础。[※注]

对于1905年之后清政府的预备立宪政治改革，传统观点多从清政府的动机出发，认为是清政府玩弄的一场政治骗局，出于以下三个目的：1.抵制改革；2.拉拢立宪派；3.维护和加强统治，取悦列强。[※注]另一派学者则对预备立宪偏向于肯定评价，认为不能简单将它斥为“骗局”，指出预备立宪具有积极一面，一定程度反映了社会的客观要求和必然趋势，具有一定的人民性和社会性，为资产阶级特别是立宪派提供了舞台，加速了清朝的覆灭；或说预备立宪实质上是发自上层的近代化运动。[※注]随着研究的深入及思想的解放，后一派的观点越来越被国内学界所接受。

对于1905年清政府派五大臣出洋考察政治的意义和影响，国内学者存在两种不同评价。一派站在革命的立场上，评价比较低，虽然承认五大臣出洋考察了解了外国的政权体制，为清政府的政治决策提供了信息，但更强调和突出其负面影响，批评出洋考察大臣本质上是封建贵族官僚，多利用这次难得的出洋时机，从各方面满足自己的腐朽享受；批评五大臣出洋考察政治是清政府设置的一个骗局，借以安抚人心，拉拢立宪派以抵制革命。[※注]另一派评价比较积极，认为五大臣出洋考察不但带回来许多有关西方宪政制度和思想的资料，成为主张宪政的促进派，对清政府决定仿行立宪起了十分积极的作用，而且开阔了中国百姓的眼界和知识，同时也向世界介绍了中国文化，加深了中外文化交流。[※注]

对于1906年9月清政府宣布仿行立宪之后推出的中央和地方官制改革，史称“丙午官制改革”，国内学者也存两种不同观点。一派学者从革命史观出发，持否定评价，批评丙午官制改革仍然保留体现皇权专制体制的军机处和旧内阁，没有按西方立宪政治设立责任内阁，其实质就是坚持皇权专制，表明清朝最高统治者对于改行立宪毫无诚意；批评中央官制改革除了更换几个名目，合并几个次要的衙门外，整个腐败的统治机器没有任何实质的改革，并在新设的十一部尚书中加强了满人的集权，与所谓的立宪“真可谓风马牛不相及”，是一场逆时代潮流的、换汤不换药的改革。对于1907年7月清政府通过的地方官制改革方案，他们也认为因地方督抚的反对，变动不大，实质性的变动很少，有的仅改了一个名称，有的调整了一下权限，没有彻底贯彻三权分立原则，稍稍与立宪沾点边的是把地方司法与行政分开，规定在地方设立各级审判厅，在州县设立佐治员。他们批评即使这样一个改革方案清政府也没有立即全面执行，而是要求先在东三省试行，直隶、江苏两省择地试办，规定各省于15年内完成，缺乏改革诚意。[※注]

另一派学者则从现代化史角度，对丙午官制改革多持肯定态度，认为具有进步意义。他们指出丙午官制改革虽然不彻底，没有设立责任内阁，但政治体制改革并非一蹴而就，官制改革还是在许多方面促进了行政制度的现代化，与旧制多有不同，为将来向责任内阁制过渡奠定了基础，是中国国家体制近代化进程中的重要一环，具体体现在以下几个方面：1.军机大臣减少，各部尚书均充参与政务大臣，加重其权限与责任，与责任内阁制有暗合之处；2.打破了过去各部堂官满汉各半和尚侍平等的体制，进一步明确了各机关和职官的责任，有利于消除相互推诿扯皮、无人负责的局面，从而提高办事效能；3.增设了一些与社会经济发展相适应的机构，扩大了政府功能，适应了社会发展的需要，并且各部内部机构的设置也更趋合理和科学，促进了官僚机构的现代化；4.确立了三权分立原则，以大理院掌司法审判权，受法部监督，与行政官对峙而不受其节制，另暂设资政院以为议会之预备，等等。[※注]

对于清政府推出的地方官制改革方案，他们也持正面评价，认为虽然有不足之处，但促进了地方官制的近代化，诸如规定督抚设会议厅，定期召集司道以下官员讨论紧要事件，涉及地方，须与乡绅与议，此种办法多少可以抑制督抚专制作风，有助于决策的正确性。其次，地方官制改革方案取消佐贰杂职，一律以佐治官代之，分掌巡警、教育、农工商、交通、监狱和税收等事宜，并通过考试加以录用，不但使地方行政机构趋于合理化，符合社会经济发展的需要，并且也有助于整饬地方吏治。再者，规定于各省设立提法司，管理司法行政，并于各省设立高等、地方和初级审判厅，将地方司法行政与审判实行分离，为司法独立打下基础。此外，地方官制改革方案规定在府州县设立议事会、董事会等民意机构，为地方自治奠定了基础，[※注]等等。

近年来，不少学者又另辟蹊径，跳出对清末官制改革是非曲直的价值判断，具体探讨中央，特别是地方官制的落实情况及在改革中所遭遇的问题，如清末行政经费的扩张对清末官制改革的制约和影响，清末官员俸禄改革状况及对官制改革和吏治的影响，清末整顿直省公费的情况及与整饬吏治的关系，清末中央官制改革中裁撤机构人员安置情况及两者之间的互动和制约关系，清末选官制度的改革及其存在的问题，清末州县考绩制度的演变及其存在的问题，清末新政期间州县官选任制度的变革，外官制改革中直省会议厅的设置和运作情况及与谘议局的关系，外官制改革方案中幕职分科治事制度的出台和实施情况及影响，清末官制改革中对局所的归并所带来的直省行政的改变，清末府厅州县改制情况及其意义，外官制改革在东三省、直隶、江苏先行试验的情况及其成效和问题，清末朝野围绕官制改革程序和步骤的讨论及清政府的最后抉择对官制改革进程和成败的影响，清末官制改革的教训，等等。[※注]这些专题研究不但推进和深化了清末官制改革研究，而且代表了国内在该领域的最新研究成果和趋势。

宪法是宪政的一个首要标志。对于1908年8月清政府颁布的《钦定宪法大纲》，国内学界也有两种不同意见。一派学者持否定态度，认为《钦定宪法大纲》首列君上大权14条，不但包括了专制政体下所有皇权，并且更加完整和明确地以法律形式将君权固定下来，而作为宪法重要组成部分的有关“臣民权利义务”内容仅9条，并以“附”的形式出现，完全是一部“巩固君权”的宪法性文件，其目的就是避免预备立宪启动后出现民权干预宪法起草的局面，清政府在《钦定宪法大纲》颁布之后进一步加强皇室对修宪权的控制，也表明清政府只是将宪法当作巩固君权的工具。[※注]

另一派学者虽然承认《钦定宪法大纲》比明治日本宪法保守，但仍然肯定它在中国近代宪政史上的积极意义，指出宪法大纲初步体现了资本主义国家宪法的主权在民原则、基本人权原则、法治原则、三权分立原则和保护私有财产原则，对君主权力作了一些限制；宪法大纲中写明的“大清帝国万世一系，永永尊戴”和“君上神圣尊严、不可侵犯”两款内容及其他条款所赋予的君主权力，都是君主立宪制国家的通例，并没有违反立宪精神；宪法大纲将一切权力纳入制度的规范，从而开了中国政治制度近代化的先河；宪法大纲是一部立法权属于议会和君主的二元制君主立宪宪法，它宣告了君主立宪制度和中国的第一部宪法将由此产生，揭开了中国立宪史上的第一页，具有鲜明的资本主义色彩。[※注]

谘议局和资政院是继《钦定宪法大纲》之后清末宪政改革中的一项重要制度设置和成果。对于谘议局在各省的设立和运作及资政院的开院情况，相关论著已作了比较充分的研究，国内学者在这个问题上的分歧在于对这两个机构性质的界定。传统观点认为谘议局和资政院只是清政府的咨询机构，或曰“御用机构”，并不具备地方议会和中央议会性质。[※注]但80年代以来，越来越多的学者不赞同此说，认为谘议局绝不是督抚严密控制下用以点缀民主的咨询机构或御用捧场机构，而是享有一定地方立法权和行政监督权的初级形态的地方议会，各省谘议局及各省谘议局联合会在振兴实业、兴办教育、改良社会、收回利权、抵制督抚专权、纠劾贪官污吏、推动地方自治和国会请愿运动中所起的积极作用，充分展示了谘议局的进步性和革命性；[※注]资政院虽然没有完全立法权，较谘议局逊色，存在许多可非议之处，但也绝不是清政府的咨询机构或御用捧场机构，其结构成分、内部组织、纪律处分等，均与立宪国家的议会雷同；其会议程序、议事规则、表决方式及两届会议的实际表现，也都证实它的独立性和民主性，资政院实际上已具有一些资产阶级国家的议会色彩，属于中央立法机关。[※注]

对于清末地方自治，国内也有两种不同认识。有的学者持否定评价，认为清末地方自治名为自治，实则官治，清末的地方自治体并不真正具有法人的地位，而是以“辅助官治为主”的非独立组织，以遏制革命潮流、维护清朝统治为目的，不但没有使人民在地方自治中得到一点民主自由的权利，反而加重了对人民的剥削，具有反动性和腐朽性及缓慢性、不平衡性、不可行性等特点。[※注]有的学者则持肯定评价，认为清末地方自治虽然存在局限，但对推动中国早期政治现代化还是起了十分积极的作用：其一，使中国传统的社会结构进一步分化，社会流动进一步增强；其二，使地方权力结构和政权功能发生某种程度的变化，逐渐改变了传统的地方政权的封建属性，为资产阶级创建新的国家政权奠定了基础；其三，促进了社会政治参与的进一步扩大；其四，为工商资产阶级提供了参政议政的孔道，对推动地方工商实业、市政建设和文化教育起了重要作用；其五，对清末反帝爱国运动起了一定的推动作用。[※注]

责任内阁制是宪政的一项重要制度设置。对于1911年5月清政府推出的“皇族内阁”，国内主流观点多予批判和否定，但也有少数学者予以正面评价，批评立宪派反对“皇族内阁”系从狭隘的反满出发，其持论是不可取的；指出“皇族内阁”中的7名皇族，都是支持立宪的，评价“皇族内阁”，应以其是否赞成君主立宪为准，而不应以是否是皇族为准；固然从君主立宪政体的长远利益看，皇族以不担任总理大臣为好，但作为权宜之计，作为过渡内阁，俟条件成熟，或两年后召开国会时再行更换，也未尝不可。[※注]也有学者从制度史角度对“皇族内阁”加以肯定，指出作为一种制度，“皇族内阁”不但确有与一般立宪国家相同之处，并且较诸军机旧制有重大进步，明确了国务大臣的责任，限制了皇帝的专制独裁，推进了行政机构的近代化，是政治体制的一次重大变革。[※注]

综观既往国内学界的清末政治改革史研究，大致表现出三种取向。一种为革命史研究取向，多从清政府的改革动机及阶级分析出发，对清末政治改革倾向否定。另一种为现代化史研究取向，从政治现代化角度既肯定清末政治改革的积极和进步意义，也指出清末政治改革存在的各种缺陷和不足。应该说，以上两种取向各有其可取之处，但同时也存在局限，他们对清末政治改革都预设了一个价值判断标准，一个为革命史观的标准，另一个为现代化史观的标准，简单地以近代西方政治制度作为研究清末政治改革的依据，有意或无意地落入西方中心论窠臼。第三种为问题史取向，就清末官制改革的具体问题进行专题研究，诸如选官制度问题、官员俸禄改革、外官制改革中的幕职分科治事问题，等等，这是近年国内学界在清末政治改革史研究中出现的一个新的值得肯定的趋向。

第三节 法制改革研究

法律制度是国家政治的一个重要组成部分。清末法制改革范围广泛，主要涉及修改旧律、制定新律，建立近代司法制度，改良狱政，以及修订法律馆。

清末法制改革以1902年清廷谕令修律为肇端。对于清政府启动修律的背景和动因，相关论著作了比较全面的分析，认为动因是多方面的，有主客观和内外因素。具体而言，既由于旧法体系不能适应清末社会经济和政治发展的需要，也由于欧美资本主义法系传入的推动和外部列强的施压和要求；既出于对外交涉的需要，以收回治外法权，也出于清政府加强中央集权以巩固统治的需要。[※注]

关于旧律的改造，国内学界着重对《大清律例》的修订过程和修订内容作了深入的考察和研究，并对1911年初修订完成的《大清新刑律》和《大清现行刑律》给予高度肯定，认为它是中国第一部具有资产阶级性质的刑律，开启了中国法制现代化，是“传统法律向现代法律过渡的分水岭”。[※注]有的学者还通过对《大清刑律草案》签注的研究，对由沈家本主持修订的《大清刑律草案》作了不同以往的评价，从立法基本原则、刑法基本理论、立法语言和技术等三方面，对《大清刑律草案》中存在的问题和历史缺憾作了具体分析，认为以沈家本为代表的编纂者忽视对传统法律积极价值的创造性转换，致使草案存在“食洋不化”的现象。[※注]

同样，对于清末刑律修订过程中出现的礼法之争，近年来也有学者作了与以往不同的诠释。传统观点都将以张之洞、劳乃宣为代表的礼教派看作封建保守势力予以批判和否定，而将以沈家本为代表的法理派看作力图用西方资产阶级法律改造中国旧法的进步势力予以肯定，认为礼法之争是采用西方资产阶级法律原则与采用中国传统法律原则之争，是资本主义与封建主义之争，是进步与保守之争。[※注]但进入2000年之后，国内学界改变了看法，更多学者认为礼法之争只是中西法律文化之争，或者说是外来法文化与传统法文化之争、工商文化与农业文化之争，并非资产阶级与封建阶级的两个阶级、两种法律观的斗争，并且礼法两派也并非绝对的对立，绝对地主张礼教或法理，而是各有取舍，各有长短和利弊。[※注]

关于新律的制定，有的学者对《大清民律草案》的制定背景与原因、制定过程、内容、特点及其宗旨进行了具体考察，并予以积极评价，认为《大清民律草案》采用当时世界上普遍的立法原则和最新法理法例，影响及于民国，开了中国民法立法史的先河。[※注]有的认为《大清民律草案》效仿的显然是“德国模式”[※注]；有的却认为《大清民律草案》虽然间接受到德国法典的深厚影响，“但其母法系日本明治民法典，对其影响最大的无疑亦是日本明治民法典”[※注]。有的对《大清商律草案》的制定始末、内容及实施过程作了考察，认为“该法的内容主要来自日本和英国的商事法律，是对日、英等国商法的移植”，虽然存在生搬硬套种种缺陷，但仍然发挥了商法应有之历史作用。[※注]有的对中国历史上第一部诉讼法典草案《大清刑事民事诉讼法》的制定及废止和原因作了较为深入的探讨和分析。[※注]有的对《大清监狱律草案》的制定背景、理论基础及其原则和意义作了梳理，认为该法律草案引进西方先进国家的理论、体系、原则和制度，而且结合国情，“革除了封建旧狱制之积弊，孕成了近代狱法之模型”，“为以后中国监狱制度近代化的建设提供了基础”[※注]。有的对1910年《法院编制法》的编纂过程、内容、特色及其历史地位进行了考察和分析，认为该法典作为最后一部法院组织法，整合、规范了各级法院组织机构，确立了彻底的审判独立原则，是清末司法改革的“最终的和最优的成果”[※注]；或谓《法院编制法》的意义“在制度方面的价值主要表现为确认而非建构，在观念方面的价值主要表现为宣示而非启蒙”。[※注]有的对清末报律的内容、特点、制定过程、实施情况和影响等作了具体探讨。[※注]有的对中国历史上的第一部著作权法——《大清著作权律》的产生背景、基本内容、意义、影响及历史局限等，作了较为充分的考察和论述。[※注]

关于近代司法制度的建立，国内学界的研究主要聚焦以下几个问题。1.对清末中央司法机关法部与最高审判机关大理院之间组织和职能转换及两者之间的权力之争，尤其是大理院的组织、职能及运作等，作了比较深入的考察，从中揭示清末司法改革过程中所遭遇的问题及取得的进步。[※注]2.对清末筹设各级审判厅的背景和动因，以及各级宣判厅的设立过程和实际运作，法官的考试和选用，各级宣判厅的判决书及各级审判厅所遭遇的困境等作了比较系统的考察和分析。[※注]3.对清末刑事诉讼制度的建立及狱政的改良分别作了个案研究。[※注]

此外，国内学者还对修订法律馆及沈家本、伍廷芳、张之洞、袁世凯等人在推动清末法制改革中所起的作用作了考察和评价。

这些研究成果的发表和出版，有力地推进了清末法制改革研究。但既往国内的清末法制史研究也存在一个缺陷，即研究成果多数出自法制史学者，他们往往就法制论法制，没有将清末法制改革与晚清政治、社会和经济的变动联系起来加以考察和分析，这在一定程度上影响了清末法制史研究的深度和视野。

第四节 军事和警政改革研究

军队和警察都是近代国家统治机器的重要工具，也是清末新政的重要内容。但国内学界对清末军事和警政改革的研究明显滞后。以清末军事改革来说，迄今尚无一部有关这方面的专著问世。目前国内出版的两部有影响的著作都是国外学者的译著：一为1979年由中国社会科学出版社出版的美国学者鲍威尔（Ralph Powell）的《中国军事力量的兴起》（Rise of Chinese Military Power，1895—1912）；二为1994年由上海人民出版社出版的澳籍华裔学者冯兆基（Edmund S.K.Fung）的《军事近代化与中国革命》（The Military Dimension of the Chinese Revolution：The New Army and Its Role in the Revolution of 1911）。

国内学界对清末军事改革的研究，一是体现在研究中国近代军事史的著作中，如张玉田等著《中国近代军事史》（辽宁人民出版社1983年版）第十二章就对清末军事改革作了专门论述，内容涉及“新建陆军的出现和编练”“新军的扩大和北洋军阀的形成”“各省的新军和巡防营”“新式军事学堂的建立和陆军留学生的派遣”。施渡桥等著《中国军事通史》第十七卷《清代后期军事史》下册（军事科学出版社1998年版）对清末军事改革的论述又有较大扩充。该著第二十三章对清末新军的编练和军制改革作了系统论述，共分四节：第一节为“新式陆军的早期编练”，内容涉及“胡燏棻编练定武军”“袁世凯督练新建陆军”“张之洞编练自强军”“荣禄编练武卫军”“袁世凯增立武卫右军先锋队”；第二节为“军队体制的进一步改革”，内容涉及“武装力量体制的变化”“设立练兵处”“统一全国营制饷章”；第三节为“北洋军的形成及各省新军的编练”，内容涉及“袁世凯创练北洋常备军”“北洋六镇的形成”“各省新军的编练”；第四节为“巡防队的编练”。第二十四章对张之洞和袁世凯的军事思想分别作了归纳和分析。第二十五章对清末军事教育改革及其特点作了考察和分析。此外，海军司令部《近代中国海军》编辑部编《近代中国海军》（海潮出版社1994年版）、戚其章著《晚清海军兴衰史》（人民出版社1998年版）和姜鸣著《龙旗飘扬的舰队——中国近代海军兴衰史》（生活·读书·新知三联书店2002年版），都对清末军事改革中重振海军措施作了考察和论述，既指出其遇到的困难，同时也肯定其积极意义。而中国社会科学院近代史研究所中华民国史组编《清末新军编练沿革》（中华书局1978年版）和张侠等编《清末海军史料》（海洋出版社1982年版），则分别为研究清末新军和海军史的两本重要资料集。

除了研究中国近代军事史的著作之外，据不完全统计，国内发表的关于清末军事改革的论文有150余篇。这些论文论题较为分散，归纳起来，主要涉及以下这些内容。

其一，对清末新军的编练情况作了考察和论述。有的考察了清末北洋六镇的编练过程、沿革及其成效。[※注]有的探讨了清末监国摄政王载沣编练控制的禁卫军及其组织制度、演变、性质和作用。[※注]有的探讨了清末练兵处的设立及对推动军事改革的作用和影响。[※注]有的对清末新军举行的军事训练——秋操进行具体考察和分析，从中揭示清末军事改革的绩效与不足。[※注]有的则探讨了袁世凯、张之洞和其他一些重要官员在编练新军和清末军事改革中所起的作用及其军事思想。[※注]还有不少论文对清末各省新军的编练情况分别作了考察和论述。[※注]

其二，对清末军制变革作了探讨。有的考察了清末新军的军官制度及其影响。[※注]有的对以军队编制为主要形式和军官培训为核心内容的军事制度变革及其影响作了考察和分析[※注]。有的对清末新政时期军制改革的特点加以探讨，认为具有推陈出新、深受日本军制影响，以及存在中央与地方之争和财政困难等特点。[※注]有的对清末新军军事后勤指导思想、军事后勤体制、后勤保障内容及军事后勤教育等方面的变革作了梳理，认为此一时期是中国军事后勤从传统形态向近代形态转化的过渡阶段。[※注]有的对清末新军退伍制度作了考察，认为清末军事改革为初步尝试建立军人退伍安置制度的时期，退伍制度是一项有助于提高部队战斗力的制度，但清末在退伍士兵安置问题上所遇到的障碍，使得退伍制度在清末形同具文，并没有发挥应有的功用和实际效用。[※注]有的对清末新军优抚制度的演变，特别是1910年颁布的《恤荫恩赏章程》内容和特点作了考察和分析，认为其所确立的优抚制度具有待遇优渥、管理严格、重视医疗卫生和退伍军人的安置等特点，“为我国优抚事业的近代化，作了非常有益的尝试，在中国优抚史上占有一席之地，并为民国时期的优抚工作提供了重要经验和参照”[※注]。另有不少论文对清末创立的各类军事学堂和留日军事教育及其影响进行了考察和论述。[※注]

其三，从政治史角度对新军转向革命的原因作了考察和分析。有的强调革命形势发展对新军的影响及新军具有转向革命的“阶级基础”和“内在因素”；有的强调革命党人所做策反工作所起的关键作用；有的强调在新军选募、编制、训练等方面所实行的改革对新军可能转向革命的影响；有的归咎于清政府对新军管理的失控；等等。以上诸说，虽然人言言殊，但实则并不矛盾，只是讨论的侧重点有所不同。

此外，还有学者对列强与清末军事改革的关系作了探讨。如王建华就列强对清末军事教育近代化的影响作了考察，认为列强一方面为中国带来先进的军事教育知识和理论，对晚清的军事教育改革产生了有益和积极的影响，极大地促进了中国的军事教育近代化，但另一方面列强对中国军事教育的援助决不是为了帮助中国建设一支强大的国防力量，而是为他们控制中国的军事力量、左右中国政局进而夺取在华利益服务的。[※注]崔志海利用美国国务院档案，对1910年清朝海军大臣载洵访美和1911年中美海军合作计划作了具体考察，认为这是晚清海军史和中美关系史上的一件大事，揭示了美国在华势力开始渗透到长期受欧洲和日本影响的军事领域；同时也表明随着东亚国际格局的变化，清政府在军事上开始改变以往一味地依赖欧洲和日本的政策，转而寻求美国的合作与支持，将美国视为依靠的主要对象，体现了当时清政府意欲与美国结盟的外交意图。[※注]

警察是维护国家社会秩序的武装力量。国内对清末警政改革的研究首先体现在相关的中国近代警察史著作中，如中国社会科学院法学研究所法律史研究室编著的《中国警察制度简论》（群众出版社1985年版），林维业等著《中国警察史》（辽宁人民出版社1993年版），韩延龙著《中国近代警察制度》（中国人民公安大学出版社1993年版），韩延龙、苏亦工等著《中国近代警察史》（社会科学文献出版社2000年版），孟庆超著《中国警制近代化研究》（中国人民公安大学出版社2006年版），万川著《中国警政史》（中华书局2006年版）等，均对清末警政改革有所论述。另中国台湾学者王家俭的《清末民初我国警察制度现代化的历程：1901至1928年》（台湾商务印书馆1984年版），也是研究清末警政改革的一部重要著作。其中，韩延龙、苏亦工等著《中国近代警察史》上册上卷《清末警政的创建》可以说是目前大陆研究清末警政改革的一个比较具有代表性的成果。该卷共分九章，依次对清末警政改革的思想渊源，湖南保卫局的创办、组织机构、职权及裁撤，清廷启动警政改革的动因，清末中央警察机关巡警部和民政部的组织结构及职权，京师警察机关设置的演变及其职权，各省和基层警政管理机关的设置和落实情况，清末警察的种类、来源、管理及警察经费的筹措，清末警察教育和警察学术，清末几种重要警察法规和警察立法概况等，作了深入细致的考察和分析。

除中国近代警察史著作之外，另据不完全统计，国内学界还发表了60余篇与清末警政改革有关的论文。这些文章的论题比较广泛。有的考察了一些重要官员如袁世凯、张之洞、善耆、赵尔巽、徐世昌等在清末警政改革中的活动、主张及贡献。[※注]有的对绅商在警政改革中的态度与主张，以及在创办地方警政过程中官方与绅商之间的相互关系作了考察和论述。[※注]有的对清末警察制度、警务机构、警政建设及其特点、得失和意义等作了考察和分析。[※注]有的对清末警察教育改革作了考察和论述[※注]。有的专门探讨了警政经费对清末警政改革的负面影响。[※注]有的对某一地方的警政建设及对当地社会的影响进行了个案考察和研究。[※注]有的探讨了日本对清末警政改革的影响。[※注]

在清末军事和警政改革领域，既往国内学界虽然发表了上述研究成果，但相比之下，这方面的研究还是不够充分的，是目前国内清末新政史研究中的一个薄弱环节。从发表成果的数量来看，既不及清末政治和法制改革，也不如清末教育和经济改革。从研究内容来说，既往的研究大多局限于单纯的军事史和警察史，有深度的研究成果不多。其实，军队和警察作为国家统治的一个重要机器，清末军事和警政改革不仅涉及中国近代军事和警察现代化，而且对中国政治和社会都产生了深远的影响，很值得从政治史和社会史角度做进一步深入探讨。

第五节 教育和社会改革研究

在新政各项改革中，根据“为政之道，首在得人”的思想，教育改革迈出的步子最快，成效也最显著。在不到十年的时间里，清末教育改革不但废除了沿袭千余年的科举取士制度，并且大力兴办学堂，鼓励留学，设立教育行政机构，建立新式教育体制，初步实现了中国教育由传统向近代的转变。与此相应，国内学界对清末教育改革也作了较为深入的研究，发表了不少有分量的学术论著。

一 关于废科举

国内学界的研究可以归纳为以下两个方面。其一，从不同角度对清末科举制由改到废的过程和背景作了深入的考察和论述。有的从文化史角度探讨了自鸦片战争以来近代社会变迁和价值观念变化及传教士的文化活动对清末科举制改革产生的影响。[※注]有的从近代中国高等教育转型角度，指出清末科举考试制度的变革和废止是与近代中国高等教育转型同步的，是中国近代新式高等教育发展的必然结果。[※注]有的从科举制存在的固有矛盾和困境，并从“科举累人”和“人累科举”两方面揭示科举制在清末遭废除的历史必然性。[※注]有的从晚清政局角度，探讨了地方督抚和中央官僚及政局的变动在推动清末科举改革和废除中所起的作用。[※注]有的探讨了晚清科举经费从“福利教育”到“缴费教育”的转变过程对废科举的影响[※注]。有的认为清末废科举与科举制度所造成的社会问题，诸如赌博现象泛滥、走私活动猖獗、社会混乱不安、仕途壅堵不堪、科场作弊成风、考生人格扭曲等，有着直接关系，使得科举制度存在的合理性荡然无存，走上不归路。[※注]有的指出清末废科举大致经过了从改革科举考试内容到及第人数渐减和完全废除三个阶段。[※注]有的批评清末的废科举并不彻底，仍旧沿用了科举制的一些做法，影响了新式教育的发展，与新政教育改革政策相矛盾，滋长了“以学干禄”的风气。[※注]但也有学者认为清末废科举后仍保留科举出身有利于缓和社会矛盾，是比较符合当时实际的做法。[※注]

其二，对废科举的影响和意义作了多角度探讨，并大致形成两种不同评价。一派学者对废科举持积极评价，认为废科举对中国近代教育事业及中国社会和政治的转型均产生了积极作用，促进了中国近代新式教育事业的发展和新式知识分子群体的形成，使得清末社会阶层的垂直流动发生显著变化，不仅提高了向上流动的人员素质，而且扩大了社会流动的途径，为中国早期现代化的正式启动准备和提供了大量的、多样的人才，并使清政府文官录用制度发生革命性变化，呈现出专业化、技术化的趋势，开始由儒学官僚向技术官僚转化，同时也提高了民众的参政意识，改变了传统政治权力结构和运行方式，其正面影响远大于负面影响。[※注]另一派学者则强调废科举对清政府和中国社会及政治所产生的负面影响，如有不少学者指出骤停科举制给应试文人带来了心理与切身利益的双重危害，增强了对清政府的离心力，使传统的社会关系遇到了前所未有的挑战，激起强烈的社会震荡，加深了清政府的统治危机，迫使传统与新式知识分子不断被边缘化，最终成为不满清统治的“叛逆者”；废除科举制使清政府在政治和思想文化上对全社会的有效控制力都有所削弱，从而进一步动摇了清政府的统治基础，为辛亥革命创造了新的有利条件，最终导致清朝的覆灭。[※注]还有学者认为清末废科举对中国社会和政治也产生了一些消极影响，指出废除科举制导致在传统社会中原居四民之首的士阶层不复存在，政教相连的政治传统中断，城乡逐渐分离，原处边缘的军人和工商业者等新兴权势社群因“市场需求”而逐渐掌握政治权力，乃至“游民”和“饥民”这类边缘社群也加强了对政治军事的参与，从而为民初的军阀政治埋下祸根。[※注]还有学者批评废除科举制对中国乡村社会也产生了恶性影响，导致乡村教育退化和衰败，乡村社会趋于“土豪劣绅”化，拉大了城乡社会发展的差距，严重激化了乡村社会矛盾。[※注]

二 关于兴办学堂

国内学者比较一致地肯定新式学堂在清末取得了重大发展，成果显著，指出新式学堂在清末最后10年的发展不但就其增长比率和绝对数而言是空前的，而且在结构和功能方面与此前相比也有了重大变化，对中国教育近代化产生更为深远的影响，具体表现在以下几个方面：普通教育的发展第一次受到重视并取得显著成果；实业教育、师范教育获得长足发展；高等教育也获得较大发展；女子教育开始受到政府注意。[※注]对各类教育在清末的发展及教育改革在清末各省的执行情况，国内相关论著多有探讨，兹不作具体介绍。

对清末兴办学堂中存在的问题，一个比较普遍的观点认为主要有以下几点：首先，仍保留浓厚封建色彩，以“忠君”“尊孔”为指导思想，继续以各种科举功名奖励学堂学生和留学生，把科举遗毒传给新式学堂，对以后新教育的发展产生深远的消极影响。其次，学生数在全国人口所占的比例过低，且受地方督抚人为因素的影响，学堂地域分布很不均匀，从一个侧面反映了清末兴学基础的脆弱。最后，新式学堂质量与数量的增长不同步，存在严重问题，缺乏合格的生源和合格的教师，教育经费拮据。[※注]

围绕清末兴学过程中出现的问题，国内学界还专门进行了一些比较深入的探讨。如有的学者对清末各地毁学现象作了比较多的考察和分析，认为毁学现象主要是教育改革超出了当时社会承受力，损害了民众切身利益。[※注]有的对清末庙产兴学政策及由此产生的僧俗纠纷和民变作了具体探讨。[※注]有的对清末兴学过程中乡村私塾教育和新式教育之间的冲突和调适进行比较系统的考察，指出清末乡村教育冲突不仅给刚刚起步的中国乡村教育近代化带来诸多负面影响，也直接或间接地造成近代乡村社会危机局面的形成。[※注]还有学者不但对清末兴学的发展状况和存在的问题作了具体考察，同时还详尽探讨了清末近代学堂兴起对清末中国社会和政治产生的影响和冲击，指出清末数以万计的“洋”学堂和数以百万计的“洋”学生的涌现，强制性地改变了传统社会的结构，引起剧烈的社会震荡。[※注]

此外，国内学者从不同角度对清末教育经费问题作了专门探讨，如有的考察了清末新政期间新式学堂的经费来源，认为有四种途径：将旧有机构经费充作校产费用；截取寺庙观庵经济款收；官款公集；私捐自立等。[※注]有的探讨了鸦片税收增减对清末兴学的影响。[※注]其中，商丽浩的《政府与社会——近代公共教育经费配置研究》一书从教育财政学角度，对清末中央、省级和县乡教育经费的来源和配置情况作作了系统的论述，具体揭示了清末在由传统教育财政向近代教育财政转变过程中的一些特点及对中国教育财政近代化的影响，是目前国内探讨中国近代教育经费问题的一部代表作。该书指出，清末在中央教育财政方面出现的变化是，临时的专项筹款措施取代定项定额的传统教育财政，地方控制国家教育财政经费态势取代国家拨发地方教育经费的传统教育财政。虽然国家教育财政经费额不断扩大，但中央教育经费占国家教育财政收支的比例较封建国家时期缩小。中央教育经费主要用于在京中等以上学堂的经费、部分旗学经费及在京的各教育行政机构经费，中央教育财政尚未承担起对普通国民实施初等教育的职责。总之，清末在扩大国家教育财政过程中，国家失去了对国家教育财政进行制度化管理的能力和集中管理的能力，失去了国家以财政经费控制教育收益率的能力。就清末省教育经费来说，其特点是全国各省教育经费来源不一，各有特点；各省教育经费差距甚大，教育经费较多的省份主要集中在经济发达的沿海和长江沿岸，内陆和边疆省份教育经费严重匮乏；各省教育经费以省地方财政中的教育拨款即官款为主，省政府控制教育发展的能力大大增强。就清末县级地方教育经费来说，除学费外，主要由地方劝学所和地方自治机关以征收地方公共捐税和公产为主，用于兴办初等教育，并实行专款制，教育经费往往由一校或一区独立收支，地方财政统一拨发教育经费的制度尚未形成。总之，在教育近代化早期普遍采用的以各地之财供各地兴学之用及高等教育、中等教育、初等教育分别由中央、省、县三级负责办理的分级分区筹款制度，在清末教育改革期间已渐露端倪。[※注]

三 关于清末留学教育

国内学界着重对清末教育作了比较多的考察和论述，比较一致地认为清末留日教育是中国近代规模最大的一次留学运动。对于清末留日教育热潮产生的原因，国内学者一般都认为除受民族危机的鼓荡，日本政府推行吸引中国留学生政策，以及中日两国在地理和文化上的接近等因素之外，清政府在政策上的提倡和鼓励是其中一个首要原因。而1907年之后留日学生人数发生锐减，除了受日本政府整顿中国留日学生政策的影响外，也与清政府留学生派遣政策发生转变，对赴日留学由积极提倡和鼓励转而采取严格限制办法，有着直接关系。[※注]

关于清末留日教育对近代中国的影响和意义，有的学者从教育史角度，强调其对促进中国近代教育所起的积极作用，指出清末留日教育“对中国教育近代化的影响是广泛而深远的，既表现在宏观方面，也体现在微观方面；既在参与现实的、改革传统旧教育的过程中发挥了巨大的主观能动作用，又为中国近代教育的长远发展做了理论上、队伍上的积蓄和准备”[※注]。有的从留日学生与清末预备立宪、留日学生与清末教育改革、留日学生与清末新军编练、留日学生与清末法制改革等方面，比较系统地论述了清末留日教育对清末新政的影响。[※注]有的从革命史角度，探讨了清末留日教育对推动辛亥革命所起的积极作用，指出“留日学生的革命活动有力地推动了中国革命的进程，促进了辛亥革命的发生”[※注]。

除了留日教育外，国内学者还对1909年清政府开始利用美国退还庚子赔款，派遣留学生赴美游学运动的缘起及性质进行了探讨，并出现两种不同观点。传统观点将清末美国退还的部分庚子赔款用于派遣留学生赴美游学看作清政府的主动行为，特别是清朝驻美公使梁诚努力争取的结果，并将美国的庚款兴学看作一种文化和教育侵略加以否定。[※注]但近年来也有学者根据美国国务院相关档案，对清末庚款留美教育的缘起和性质作了不同评价，认为清末美国退款兴学系美国政府的主动行为，是美国对华门户开放政策的一个具体表现，并非出于清朝驻美公使梁诚的倡议；美国退款兴学不但是对列强勒索庚子赔款正当性的一个自我否定，而且有助于中国的改革和进步，是晚清中美关系史上一件值得肯定的事情。[※注]应该说，后一观点代表了国内学者的最新研究，值得重视。

四 关于近代学制的建立

国内相关教育史著作着重对《壬寅学制》和《癸卯学制》两部学制尤其是后一部学制的制定过程、内容、特点和意义等作了比较充分的论述。他们透过对这两部学制制定过程和内容的考察，一方面承认《癸卯学制》学习和模仿了日本学制特别是1900年前后的日本学制，将学校系统分为三段七级：第一阶段为初等教育，分蒙养院、初等小学堂和高等小学堂三级；第二阶段为中等教育，设中学堂；第三阶段为高等教育，分高等学堂、分科大学和通儒院三级，并且指出《癸卯学制》在指导思想、立学宗旨和处理本国文化与外来文化关系上，以及在课程设置和重视普及义务教育、加强师范教育和大力发展实业教育等方面，对日本学制多有借鉴和模仿。但同时指出《癸卯学制》并非完全照抄日本学制，又有自己的特点。例如在立学宗旨上虽强调国家、社会本位，但没有日本那样浓厚的军国主义色彩；在课程设置上，突出读经讲经的地位，这是日本学制所没有的；《癸卯学制》在女子教育、奖励出身等方面表现出来的中国封建教育固有的顽疾也是日本学制所没有的；此外，《癸卯学制》在设学方式、学校管理和教育经费等方面，也有不少从中国实际出发提出的举措。

对于《癸卯学制》的意义，他们则予以充分肯定，认为《癸卯学制》的颁行标志着中国传统教育向近代教育转型的全面启动。它不仅形成了各级各类学校互相衔接、三足鼎立的近代学制系统，把学习西方教育的意识落实到学制的课程设置中，而且根据儿童、青少年的身心发展阶段，确立学校的培养目标、教学要求，在一定程度上体现了近代教育的特点。并且，《癸卯学制》的颁行还直接促成了科举制度的寿终正寝，催发了教育行政管理机构的改革，使学校摆脱了附庸、婢女的地位。因此，“其历史地位应得到充分肯定”。或曰《壬寅学制》、《癸卯学制》是对鸦片战争以来中国教育改革的总结，是清末学堂的纲领性文件，第一次全面引进西方教育制度，推动了中国新式教育的发展，改变了晚清以来教育发展的重点，促进了教育内容的改革，凝聚了许多当时中国有识者的智慧，奠定了中国近代学制的基础，具有里程碑的意义。[※注]

五 关于教育行政机构改革

教育行政机构改革既属于清末官制改革范畴，也是清末教育改革的一个重要组成部分。在清末10年教育改革过程中，从中央到地方设立了学部、提学使司、劝学所等新式教育机构，极大地推动了中国教育的发展。其中，学部是清末新政期间设立的统筹全国学务的中央教育行政机关，相关论著比较一致肯定它在中国教育行政史上具有里程碑的意义，认为学部的建立使全国的教育事务有了归口管理的专门机构和人员，使近代中国教育迈向专门化和法制化，极大推动了中国教育的发展。关晓红的《晚清学部研究》为这方面的一部代表作。该书从学部渊源、机构设置和职能扩展、人事与决策、与各方权限的关系、经费统筹与督查、教育统筹与推进、规范管理和加强控制、学部与宪政、学部与近代文化事业九个方面，对学部的创立和活动作了全方位的考察和研究，具体揭示了学部在晚清政治与教育变革中的地位和影响。[※注]

关于清末省级教育行政机构，相关论著着重对学务处和提学使司机构的设置、职能、隶属和官员的任免等作了考察和勾勒，并对提学使司设立过程中枢臣、部臣、疆吏、学政及在野舆论的角力及学政与提学使职能衔接之间的冲突和矛盾进行了一定的分析，认为清末裁撤学政、在各省设提学使，体现了清代社会由以科举为重心向以教育为重心的转变，亦是晚清由传统教育向新式教育转型的主要一环，但对学务处和提学使司在推动地方教育中所起的作用尚缺乏具体和深入的考察。[※注]另有学者以直隶为例，对晚清查学和视学制度作了深入考察，并与日本进行比较，指出近代中国地方视学制度虽源于欧美、日本，但省视学的职权范围又超出监督的一般定义，体现了清政府试图通过地方视学以加强中央对地方教育控制的目的。[※注]

关于清末县级教育行政机构，相关论著对劝学所在清末的推广情况及其活动作了比较多的研究，既有综合考察和分析，也有个案研究，并且，一般都对劝学所作用持肯定评价，认为劝学所作为管理地方教育的专职机构，是清末教育改革中的一项重要举措，它在清末最后数年间在改良私塾、规范学堂、筹措地方教育经费及推广社会教育等方面发挥了重要作用，为地方教育事务的发展奠定了基础。[※注]但最近也有学者提出不同观点，注意到劝学所存在的问题和不足之处，指出劝学所督办地方学务带有很强的自治性，但“劝学所在实际运行中既无法成为完全的自治执行机构，也没有被纳入行政体系之中”，它只是一个半官治半自治的机构，劝学所制度设计的矛盾“使其在运行中的负面效应大于其正面效果”，毁学群体事件即是例证，最终成为清王朝覆亡的重要因素之一。[※注]

对于清末社会改革，国内的研究主要集中在清末禁烟运动和化除满汉畛域政策两个问题上。对于清末禁烟运动，国内学者基本都持肯定评价，认为清末禁烟取得了重大成功。据不完全统计，国内发表的与清末禁烟运动有关的论文数十篇，论题涉及禁烟运动的背景、源起和经过，清末地方禁烟运动，禁烟运动与英、美等列强的关系，等等。[※注]另外，国内出版的关于中国近代禁毒史的著作，如王宏斌的《禁毒史鉴》[※注]、苏智良的《中国毒品史》[※注]和《全球禁毒的开端——1909年上海万国禁烟会》[※注]、秦和平的《云南鸦片问题与禁烟运动》[※注]和《四川鸦片问题与禁烟运动》[※注]等，均对清末禁烟运动历史作了比较具体的考察和论述。

关于清末化除满汉畛域政策，据不完全统计，国内发表的论文有20余篇。有的对清政府推出平满汉畛域政策的原因作了考察和分析。[※注]有的对清政府化除满汉畛域政策的确立过程进行了梳理。[※注]有的就光绪三十三年七月清廷颁布化除满汉畛域上谕的背景和经过作了比较细致的考察[※注]。有的对端方和张之洞等清朝官员调停满汉畛域的主张和努力，分别作了考察。[※注]有的对平满汉畛域政策的内容及执行情况作了具体考察和分析，指出清末平满汉畛域政策的内容主要有以下四项：第一，满汉通婚；第二，任官不分满汉，中央各部废除满汉复职制，东三省裁旗官用汉官；第三，旗人自筹生计；第四，旗民同法。其中，第一、第四项的执行较为彻底，而第三项因清廷的缓慢拖延少见成效，第二项因皇族集权彻底失败。[※注]有的探讨了化除满汉畛域政策在清末预备立宪中的积极意义，指出化除满汉畛域政策虽然没有取得完全成功，但其历史地位和作用是不应抹杀的，[※注]等等。

此外，近年来又有一些学者开始探讨新政期间清政府的文化政策及对意识形态的控制，诸如清政府的新闻出版政策、兴办近代图书馆、对学堂和留学生的思想控制、基督教管理政策等，认为新政期间清政府对意识形态控制的失败是导致清朝灭亡的一个重要原因，并对清政府管控意识形态失败的原因作了探讨和分析。[※注]有关这方面的研究不但丰富了清末社会改革政策的研究内容，并且有一定的现实关怀。

在肯定清末教育和社会改革研究取得丰硕研究成果的同时，在今后的研究中我们同样有必要注意这方面的改革与清末新政其他改革的相互关系和影响，将这方面的改革纳入新政改革史的整个过程加以考察和分析。以清末教育改革来说，虽然我们肯定它取得了显著成果，但从整个新政改革的成败来说，清政府将教育改革放在各项改革之首及所实行的一系列改革，是否超出了当时中国社会、经济、政治的发展水平和实际需要，是否与新政的其他改革相脱节并对新政改革带来负面影响，这就需要我们重新考察和思考了。同样，清末禁烟运动无疑是一场值得充分肯定的进步改革，但考虑到禁烟运动当时所造成的财税损失和社会问题以及对新政其他改革的影响，这就需要我们对清政府发动禁烟运动的时机和步骤加以重新评价了。总之，只有将各项改革纳入新政整个发展过程中加以考察和分析，才能在研究中避免出现类似盲人摸象或只见树木不见森林的窘况。

第六节 经济改革研究

清末10年新政除政治、法制、军事、教育改革之外，清政府为达到筹饷练兵的目的，还进行了一系列具有资本主义性质的经济改革，对近代中国社会产生深远影响。

国内学界对清末经济改革政策的研究，归纳起来，大致可分为两个方面：一是清末振兴实业政策研究；二为财政金融改革研究。

在清末振兴实业政策方面，国内学者在50年代新中国成立初期就注意到了它的影响和意义。如胡绳武、金冲及著《论清末的立宪运动》在考察清末立宪运动时，就将新政振兴实业政策作为促进部分地主阶级向资产阶级转变的一个重要背景加以论述，肯定清政府奖励工艺措施对地主阶级特别是封建官僚投资工商业起了一定的推动和刺激作用。[※注]

进入80年代之后，清末振兴实业政策更是成为新政史研究中仅次于政治改革的一个热点问题，国内学者发表的论文据初步统计多达300余篇，另出版多部相关论著，涉及诸多论题。有的从宏观角度对清政府特别是商部和农工商部振兴工商政策作了综合的考察和论述，并予以积极评价，认为清政府和商部、农工商部所实行的一系列振兴农工商的政策，诸如建立各级工商管理机构、颁布经济法规、借给官款、减免税收、奖励投资、举办“赛会”、兴办实业学堂等，在一定程度上保护和扶植了民族工商业，是顺应历史发展趋势，推进我国近代资本主义化的一次重要起步，使得新政时期中国民族工商业获得较快的发展，奠定了中国社会现代转型的经济基础。这方面比较有代表性的研究成果如施仁章的《清末奖励工商实业政策及其影响》[※注]、沈祖炜的《清末商部、农工商部活动述评》[※注]、郑起东的《清末“振兴工商”研究》[※注]、果鸿孝的《论清末政府在经济上除弊兴利的主要之举》[※注]等专题论文及朱英的《晚清经济政策与改革措施》、徐建生和徐卫国合著的《清末民初经济政策研究》（广西师范大学出版社2001年版）、苏全有的《清末邮传部研究》（中华书局2005年版）和王奎的《清末商部研究》（人民出版社2008年版）等专著。

除综合性研究之外，有的对清末自开商埠的背景、进程、运作机制、特点、影响、意义及存在的问题等进行了考察和分析，这方面比较有代表性的论文如彭雨新的《论清末自开商埠的积极意义》[※注]，张践的《晚清自开商埠述论》[※注]，杨天宏的《清季首批自开商埠考》[※注]、《清季自开商埠海关的设置及其运作制度》[※注]、《清季自开商埠经费的筹措与开支问题》[※注]、《自开商埠的地域分布及其对清季外贸市场网络发育体系的影响》[※注]、《自开商埠近代企业的创建及工业化程度分析》[※注]、《清末新政时期自开商埠的设置》[※注]等专题论文及《口岸开放与社会变革》专著，唐凌等著《自开商埠与中国近代经济变迁》一书。此外，还有学者就上海吴淞口、福建三都澳、山东济南和东三省等地的自开商埠进行了个案研究，揭示了它们的不同特点，丰富和深化了清末自开商埠研究。

有的则对清末铁路政策作了重新考察和评价，认为清末铁路政策固然存在这样或那样的问题，但加快中国铁路事业的发展，抵制西方列强的占夺，收回路权，提高国力，始终是清朝政府制定铁路政策的根本宗旨。而且，清末铁路政策也并非越来越趋向反动，而是在不断地吸收和借鉴西方经验，朝着专业化、合理化、制度化和自主性的方向迈进。至于采取何种方式兴办铁路的问题，不能一概而论，认为商办便是正确的，借款官办便是反动的。其实，在国内资金缺乏又无铁路专门人才的情况下，借款官办政策有其必然性和可行性，不失为加快中国铁路建设的一条捷径。清末商办铁路从实际效果来看是一个失败的政策。铁路国有或借债筑路政策并不是一个卖国政策，对清政府的铁路政策不能简单加以否定。[※注]

有的对清末商品博览会活动的产生、意义、影响及存在的问题作了综合考察和分析，认为商品赛会是20世纪初中国经济领域出现的一种新事物，它是中国近代资本主义发展和国际商品博览会双重影响的产物；商品赛会活动虽然受当时国情制约，具有一系列难以克服的缺陷，但通过赛会形式而开展的大规模经济和文化交流，对中国近代化进程有着弥足珍贵的影响。[※注]有的指出在清政府推行新政的背景下商部于1905年颁布《出洋赛会通行简章》，鼓励商人出洋参赛，同时在国内普劝各省开设商品陈列所，这在推动中国参与世界博览会的同时也带动了国内博览会的竞相举办。[※注]有的对1909年武汉劝业奖进会的举办及意义进行了分析，指出它是清末湖北地区规模最大的一次地方性商品博览会，在全国也产生了一定的影响，可以说是南洋劝业会的预演，直接为其提供了许多借鉴。[※注]另有10余篇论文对1910年南洋劝业会的举办、影响及与各方的关系进行了论述，认为南洋劝业会是近代中国第一次全国规模的博览会，它是晚清社会趋新发展的结果，反过来也推动了晚清社会的发展。[※注]

在清末财政改革方面，国内学者着重对清末中央和省级财政机构改革、中央对外省的财政清查、国家财政与地方财政的划分、近代西方财政预算制度的引入等问题进行了专题研究，比较有代表性的如陈诗启的《论清末税务处的设立和海关隶属关系的改变》[※注]，邓绍辉的《光宣之际清政府试办全国财政预决算》[※注]，张神根的《清末国家财政、地方财政划分评析》[※注]，张九洲的《论清末财政制度的改革及其作用》[※注]，陈锋的《晚清财政预算的酝酿与实施》[※注]，刘增合的《由脱序到整合：清末外省财政机构的变动》[※注]《西方预算制度与清季财政改制》[※注]和《清季中央对外省的财政清查》等系列专题论文。[※注]此外，刘增合还发表专著和系列论文，对清末引进印花税、改办统捐、划分国税与地方税制的活动及其影响、禁烟运动与清末财政和新政的关系等作了深入的考察和分析，既探讨了清末中央与地方财政关系的复杂性，也揭示了在移植西方税制过程中传统旧制对新税制的制约。[※注]周志初的《晚清财政经济研究》则从长时段对晚清财政规模和收支结构的变动作了考察，指出在清政府的财政收入来源中，田赋虽仍居首位，但比重呈明显下降趋势；海关税和厘金等新税在财政收入结构中的地位日趋重要；盐税虽属传统税收，但由于盐厘的开征等因素，仍保持了相当的规模。在财政支出方面，不仅支出规模和结构发生了重大变化，除军费支出仍居首位外，赔款外债、财政经济管理、近代实业、交通教育等新增项目的经费占了相当比重，反映了清末社会政治、经济、军事等各方面所发生的深刻变化。[※注]

在金融货币改革方面，国内学者主要对清末银价的涨落和影响、银元制度的进步作用和缺点、货币本位问题、铜元制度、制钱制度的终结，以及信用货币制度的发展、近代银行的设立等，作了较多论述。有关这方面的研究，具体可参见魏建猷《中国近代货币史》（群联出版社1955年版）、杨端六《清代金融货币史稿》（生活·读书·新知三联书店1962年版）、石毓符《中国货币金融史略》（天津人民出版社1984年版）、王宏斌《晚清货币比价研究》（河南大学出版社1990年版）及张振鹍《晚清十年间的币制问题》（《近代史研究》1979年第1期）等论著。另，中国台湾学者卓遵宏的《中国近代币制改革史（1887—1937）》（台北“国史馆”1986年版）和李宇平的《近代中国的货币改革思潮（1902—1914）》（台湾师范大学历史研究所1987年版），也对清末币制改革多有论述。

在充分肯定清末经济改革成绩的同时，国内学者还对清末经济改革存在的问题及失败原因作了理性探讨。有的批评清末经济政策仍保留了浓厚的封建性和保守性，指出清政府虽许诺“恤商惠工”、讲求实业，但并未放弃“筹饷练兵为急务”的主要政策目标，传统的敛财政策不但没有放弃，反而变本加厉；封建经济制度的基石——地主土地所有制基本未受触动，在“痛加搜刮”之下，小农更加依赖自给自足的保护；政治体制未能实现适应资本主义经济发展的根本性转变，吏治腐败如故，资产阶级未能真正参与决策，分享国家权力，有效维护本阶级的经济利益。同时，清末经济改革受半殖民地化进程的制约，严重缺乏自主性，不能有效维护本国民族资本的利益，反而使帝国主义列强的利益需求得到了极大满足。[※注]有的认为新政期间清政府推行的新经济政策既有决策过程中的失误，也有实施过程中的缺陷；有的是客观条件与环境的限制所致，也有的由主观认识偏差所造成。除却主客观制约因素外，“清政府政权性质的局限，是导致其新经济政策在制定和实施过程中不可避免地出现诸多缺陷的根本原因”[※注]。

在清末经济改革史研究领域，国内学界所取得的成绩是显而易见的，但同时也还有深化和改进之处。例如既往研究同样存在就经济论经济的倾向，忽视经济改革与其他改革的彼此制约和影响，没有将清末经济改革放在新政改革史的整体过程中加以考察和论述。再者，对清末各项具体经济政策的探讨也存在就事论事的现象，忽视各项经济政策之间的相互关系，未能从清末经济改革的整个大局和是否适合当时中国经济发展的实际需要角度加以把握。此外，清末经济改革的动力既来自国内发展的需要，也受当时经济国际化的驱动，来自外部列强的要求和压力，外部因素在许多方面影响了清末经济改革的进程和成效，既往的研究比较多地注意到了前一因素，而对后者的研究则显薄弱。最后，对于清末经济改革，我们固然要探讨其具体内容和出台过程，同时更要进一步考察其落实情况和效果，并从一个长时段加以把握，注意其历史连续性，从而更好地认识清末经济改革的复杂性及其在中国经济近代化中的地位和意义。

第七节 清末政局与新政关系研究

清末新政作为晚清的最后一场改革运动，它的产生、发展和结局既与清末政局的演变息息相关，同时又对清末政局产生重大影响。新政与清末政局两者之间有着很强的互动关系。

就1901年清政府启动新政来说，国内学者普遍认为它既是19世纪以来改革运动的继续，同时与当时义和团运动和八国联军侵华所造成的时局和民族危机有着密切关系，是以慈禧太后为首的清政府应对1900年庚子政局的一个结果。

同样，对于1905年清政府启动预备立宪政治改革，国内学者也普遍认为与当时国内和国际政局有着密切关系，既是国内立宪派和清朝一些开明官员推动的结果，也是为了缓和国内矛盾，同时受日俄战争日胜俄败的影响。

1908年11月14、15日两宫相继去世是清末政局的一次重大变动。国内学者一般都认为清朝最高统治者慈禧太后的去世给清末新政带来了消极影响，指出慈禧之死“使本已日趋绝境的清朝政府更失去了控制局势的能力”；而光绪皇帝由于并不实际掌握权力，他的去世对清末政治的实际影响并不大，只是在清朝统治已处于摇摇欲坠的情况下“起了进一步动摇人心的作用”[※注]。但在光绪皇帝死因问题上，目前国内学界仍有两种不同观点。一派根据宫中所藏皇家脉案和医方，认为光绪皇帝为正常病故，并非人们所谣传的那样，系被后党谋害；[※注]另一派则根据现代精密仪器在光绪帝头发中发现大量的砒霜，并结合相关档案和文献资料，认为光绪帝死于急性胃肠型砒霜中毒，系被后党官僚谋害致死。[※注]

1909年1月2日的摄政王载沣罢黜袁世凯事件，是继两宫去世后不久清廷朝政所发生的又一重大变动。对于这一事件的性质，国内主流观点认为这是以摄政王载沣为首的满族官僚与袁世凯北洋政治军事集团之间的权力斗争，是“丁未政潮”的继续，是摄政王载沣加强皇室集权的一个具体表现。[※注]但也有学者认为载沣驱袁，系出于对戊戌政变中袁世凯告密出卖光绪帝的行为深怀仇恨，为其兄光绪帝报仇。[※注]就载沣驱袁的国际背景来说，有的学者认为与当时中、美、日三国外交关系有着密切关系，袁世凯联美制日外交政策的失败是引发这一事件的导火线之一。[※注]也有学者不赞同这一说法，认为载沣罢袁与联美制日外交政策无关，系由袁世凯倡议中美互派大使问题引发。[※注]

对于袁世凯北洋军事政治集团在清末的崛起，国内学者大致有两种不同评价。一种意见坚守传统观点，认为尽管袁世凯北洋集团对推动清末新政改革起了积极作用，但他们只是通过新政扩大北洋势力，为该集团从地方走向中央打下基础；北洋集团是晚清私军化和地方督抚专权的产物，是湘军、淮军的继承者，它的崛起是对清朝中央权力的一种侵夺，加速了清王朝灭亡的步伐。[※注]还有学者撰文批评美国学者麦金农教授（Stephen R.Mackinnon）《晚清权力与政治：袁世凯在北京和天津》（Power and Politics in Late Imperial China：Yuan Shi-kai in Beijing and Tianjin，1901-1908，Berkeley：University of California Press，1980）先入为主地将袁个人的集权等同于中央的集权，忽视了袁在集权和改革过程中与清朝中央政权之间存在的矛盾和冲突，指出袁在晚清权力的扩大，并不一定就意味着中央权力的扩大。袁在清末所作的改革中，首先考虑的是个人的权势，并不是从扩大中央权力出发的。袁的军事或政治权力通过北京中央政府实现，本身并不能说明他没有近代军阀主义的性质，相反，恰恰说明了袁权力扩张的分离主义性质，展现了袁个人权力对晚清中央权力构成的重大威胁。同样，袁世凯在晚清通过列强的支持扩张权力，不但没有加强清朝中央权力，反而是对中央权力的一个重大打击，使清朝中央政府丧失了维护中央权威的一个重要法宝——独立的官员任免权，正好反映了袁世凯权力兴起对清朝中央权力的挑战、削弱及其军阀本质。[※注]

另一种意见则对北洋集团在清末的崛起持肯定评价，不但认为袁世凯的北洋集团对新政改革起了十分积极的作用，影响和促进了新政的决策，推动了个别部门的近代化改革，促进了山东、直隶和东三省等地的改革，并在清末收回利权和禁烟运动中发挥了积极作用，而且不赞同将北洋集团在清末的崛起看作晚清私军化和地方督抚专权的产物，指出北洋军阀的形成有一个过程，“北洋集团开始走下坡路并逐渐成为社会发展的障碍是袁世凯称帝及其死后，此时北洋集团发展为北洋军阀”，“在清末新政中崛起的北洋集团，是统治阶级中一种新兴的政治势力，在受教育的程度、知识结构、年龄结构还是精神风貌、价值观念以及敬业精神等方面，它都与其他政治集团不同，正是他们的努力，使得清末新政取得一定的成效，他们的崛起为腐朽没落的清王朝注入了一线生机”[※注]。

关于清末新政过程中中央与地方权力结构的变动，长期以来国内学界存在两种不同意见：一种认为是“内轻外重”；另一种认为是“内重外轻”。最近，又有学者在此基础上提出一个新的观点，认为清末的权力格局是“内外皆轻”，即中央与地方权威一并流失，中央无法控制地方，地方无力效忠中央，并指出这种“内外皆轻”的权力格局不但使清廷中央与地方均无法有效地应对革命，致使清王朝走向覆亡之路，而且还导致掌握军队尤其是新军的军人势力的崛起，出现军人干政的局面。[※注]

关于新政与辛亥革命和清朝覆灭的关系，国内学者比较一致地认为新政加速了革命的爆发和清朝的灭亡。有的指出：“没有1901年至1911年的清末新政，就不会有1911年的武昌起义，也就不会有辛亥革命。”[※注]有的指出清末新政“为革命增加了思想基础、阶级基础、社会基础、武装力量等，并为革命的爆发提供了导火线”[※注]。有的指出正是清政府在新政中的种种失误，诸如官场腐败依旧且愈演愈烈、对列强的卑躬屈膝、全面铺开的新政举措与政府实际财力间的脱节、对民生的漠视和加倍的盘剥等严酷的现实，加速了清朝的覆灭，使辛亥革命成为历史的必然。[※注]有的则指出尽管革命者与“新政”的主持者——清朝统治者彼此是不共戴天的，但辛亥革命与“新政”是互相联系和互相依存的，无法割断彼此之间多方面的因果关系。[※注]

对于新政改革何以未能挽救清王朝，最终随着清朝的覆灭而遭失败，国内学者从不同角度进行了诠释。萧功秦认为主要由以下三个因素所致：1.受清末中国士绅知识分子中普遍存在的以“制度决定论”为基础的激进主义思想和行为的影响；2.清末出现的权威危机影响了改革政策的顺利进行，并使清朝的统治根基受到前所未有的挑战；3.随着改革推进而出现的“改革综合症”，诸如地方主义的离心力量的形成、政治的腐败、利益集团的冲突、财政危机等，引起社会各阶层的普遍不满，既加剧了权威危机，又激起民众和知识分子更强烈的“制度主义”的激进主义倾向，指出清末新政的历史进程实际上“正是权威危机、改革综合症与制度主义的激进变革心态这三种因素相互激荡，并进而引发的日益深化的危机的历史过程”[※注]。朱英认为清末推行新政过程中的民族矛盾、政治参与的迅速扩大与清政府的错误对策、中央与地方的冲突及改革者的素质等，均是导致新政失败并走向反面的深层因素。[※注]罗志田认为清末最后10年所遭遇的制度转型困境致使新政带有自毁的意味，终不得不让位于被认为更迅捷更有效的革命。[※注]也有学者认为清末新政之所以未能挽救清王朝，原因在于新政改革恶化了官民矛盾、统治阶级集团内部矛盾及清政府与民间立宪派之间的矛盾，严重削弱了清朝统治基础，同时也是由于新政本身具有颠覆清朝统治的内在动力。[※注]另有不少学者认为新政的失败或清朝的覆灭与财政危机和通货膨胀有着密切关系，[※注]等等。以上诸说都有一定道理，彼此并不矛盾。新政的失败，显然是多种原因综合所致。既有必然因素，也有偶然因素；既有国内因素，也有国际因素；既有改革者自身因素，也有当时国内客观社会因素。这些都有待我们回归清末新政的当时历史场景，作进一步具体和综合的分析。

最后，关于新政的性质和历史地位问题，国内学界的认识有一个转变过程。直至20世纪80年代初，学界多从革命史观出发，对新政持否定评价，认为新政是“假维新，伪变法”，是19世纪60年代开始的洋务运动的“翻版”或“老调重谈”，具有封建性和买办性，是清政府“进一步买办化的标志”，是清政府在镇压义和团运动之后为防止和镇压新的革命运动而采取的反动措施，不但不可能导致国家的独立和富强，也无补于民族资本主义的发展和社会的进步，或曰新政是以“慈禧太后为首的守旧地主官僚”主导的“一次自救与变革事件”，等等。[※注]但80年代之后，国内越来越多的学者倾向认为新政是一场具有资本主义性质的改革，或认为这是一场比较全面的近代化运动，是中国现代化历史上一个重要的发展时期和阶段，指出经过历时十年的“新政”，近代中国社会经济、军事、教育、政治等领域的改革规模与力度均是空前的，较之所谓“同光新政”和戊戌变法，都有明显进展。[※注]20世纪90年代之后出版的几部研究新政史的著作，也均持相近观点。可以说，新政的历史地位得到了应有的承认。

综观60年来特别是20世纪80年代以来的国内清末新政史研究，应该说已取得比较丰硕成果，特别是在专题史研究方面。但比较而言，国内新政史的研究尚缺乏一部与其地位相称的综合性的新政改革史著作。在以往研究的基础上，组织国内学者撰写一部综合性的、代表国内最新研究成果的新政改革史著作，这应是未来国内新政史研究的一个努力目标。