1979年1月1日，在历经20多年的隔阂和7年的艰苦谈判之后，中华人民共和国与美利坚合众国正式建立外交关系，实现了两国关系的正常化。中美建交本身，既是美国在两极对抗中的战略需要，也是中国在强敌威胁中的生存需要；既是美国希图领导世界的现实需要，也是中国追求改革开放的发展需要。

中美建立外交关系是一个外交转型的过程。第二次世界大战结束以后，美国外交政策的核心是如何对付苏联共产主义，因此美国的决策者习惯通过美苏关系来确定中美关系。从1949年到1969年尼克松上台，美国政府一直奉行遏制和敌视新中国的政策。到了60年代末，美国对外扩张的战线过长，实力大为削弱。而苏联在经受古巴导弹危机的羞辱之后奋发图强，终于在两极对抗中取得优势。但苏联以大国沙文主义对待独立自主的中国，导致中苏关系破裂，并严重威胁中国的生存。在争霸中落于下风的美国谋求恢复自身实力和战略优势，中苏的分裂使它觉得有机可乘，因此美国政府放低了其在国际社会中高高在上的姿态，开始寻求在实力均衡基础上的“均势外交”，推动美中和解，以图借中国之力增强美国在争霸中的地位。而中国也在经历了“文化大革命”初期的“左”倾混乱之后，希望能改变孤立于世的外交困境及摆脱与两个超级大国对抗的危险，因此摈弃了意识形态作用下向苏联“一边倒”的战略，选择与威胁相对较小的美国合作，共同反对苏联的霸权主义。这在事实上也导致了国际格局权力结构的变化，这就是中国的作用，这也是美国借重中国之所在。中美两国外交战略的转型，为两国在冷战对抗的环境中建立外交关系奠定了基础。

中美建立外交关系是一个利益互动的过程。客观地讲，导致中美两国在1969年至1979年逐步接近，从对抗走向缓和，并且最终实现两国关系正常化的根本原因，并不在于两国有什么共同的理想和信念，而是由于两国在一系列涉及各自国家根本利益的重大问题上具有共同点，这是中美关系能够得到改善和进一步发展的内在动力。[※注]美国改善两国关系的利益所在即帮助美国从亚洲收缩战线和摆脱越战泥潭，在美苏争霸中借助中国遏制苏联。中国改善两国关系的利益所在则是摆脱两面受敌的危险和改变外交孤立的困境。双方利益的共同之处在于对抗苏联的威胁，这促使中美两国尊重客观事实，搁置意识形态等方面的争议，寻求两国的和解与合作。

中美建立外交关系是一个长期斗争的过程。1949年至1969年的中美关系是以意识形态等方面的敌视和对抗作为基本特征的，这种敌视和对抗不仅在中美两大民族之间造成了整整一代人的相互隔绝，而且在两国人民的心理上埋下了不少误解的种子。所以美国政府在寻求中美和解时会遇到来自民众的强大阻力。另外，中美两国之间存在台湾这个棘手的问题。盘踞台湾的国民党政权在1971年之前占据着中国在国际社会中的代表权，美国与台湾当局保持着传统的友好同盟关系，美国在台湾的利益根深蒂固，并且乐于以台制华。因此，如何处理美国与台湾的关系，始终是中美关系的一个结构性难题。最后，在70年代，美国的争霸实力不及苏联，因此美国热衷于与苏联缓和矛盾。当美苏关系紧张时，美国会利用中国因素向苏联施压；当美苏关系缓和的时候，美国唯恐与中国接近会破坏与苏联的关系，因此会放缓与中国的和解。所以，中美关系从试探接触到解冻到正式建交，走过了长达10年的艰难历程。这期间，中苏珍宝岛战争促使中美两国政府开始认真地考虑和解的可能并开始试探，乒乓外交使中美摆脱“外交小舞步”的僵局并迎来两国关系的解冻，水门事件导致失信于民的美国政府在中美关系正常化的问题上裹足不前，布热津斯基访华重开两国建交谈判的局面，美国通过《与台湾关系法》和继续对台出售武器则是中美在建交问题上未了的争议。

所以，中美建立外交关系是一个曲折艰辛的过程。中美建交绝不仅仅只是1978年卡特政府那一段时间的努力，而是在1979年之前的10年甚至30年的两代人的努力。

第一节 通往建交之路

中美两国曾有多次建交的可能，肯尼迪、尼克松、福特，直至卡特等多位总统都曾努力过，但建交之路漫长而又曲折。中美为了建交磨合了7年，试探建交的可能更是耗费了20年，甚至在确定建交的卡特政府时期，中美关系正常化一度也看不到曙光。直到卡特政府转变消极的建交态度之后，中美关系才峰回路转，建交的谈判花了不足半年时间，而积极的谈判只用了3个月。这3个月的背后，是差不多30年的隔绝。但即便是在隔绝时期，美国的有识之士也敢于冲破麦卡锡主义反共的樊篱，探求中美和解之道。肯尼迪总统还来不及确实改善中美关系，就撒手人寰。尼克松总统出于国际政治的现实，主动打开了中美建交的大门，并誓言在他的第二任期建交，可惜他因水门事件而告别政治舞台。福特继任后延续了尼克松的外交政策，但脆弱的政治基础迫使他也把建交的时间推到他所希望的第二任期，结果卡特在选举中打败了他。理想主义色彩十分浓厚的卡特对国际政治的认识起初非常乐观，因此积极投身于和苏联的缓和以及各种和平事业，也就降低了对中国的战略需求和与中国建交的热情。直到苏联扬威阿富汗，威胁与美国利益攸关的中东之后，卡特才如梦初醒。卡特对国际局势及苏联新的认识促使他完成前人未竟的中美关系正常化，但他对台湾问题的态度和由此开出的条件差点让谈判推迟到他所希望的第二任期，如果真的那样，中美关系正常化可能会再推迟好些年，因为卡特困于伊朗人质危机也没能如愿再任一届。而新总统里根一度是坚定的亲台反华派，他在竞选时期大肆攻击中美关系，再三扬言当选后要恢复与台湾的政府间关系，保守反共的他尽管通过星球大战等手段整垮了苏联，但他在相当长的时间里也积极与苏联缓和。因此如果不是1978年末中美相互妥协和确立建交的现实，很难想象两国能在里根时期顺利实现关系的正常化。所以，中美建交的历程，非常艰辛；中美两国当今的友好关系，来之不易。

一、建交的基石：解冻

中美建交不是一蹴而就的，从隔绝到建交，首先就需要双方转变敌对的态度和存在友好往来的意向或需要。新中国成立之后，美国杜鲁门政府以中国共产党政权不履行国际义务等为借口拒绝承认新中国，还在政治上遏制、经济上封锁、外交上孤立、军事上包围新中国。艾森豪威尔时期的对华政策是根本无视中国存在的“鸵鸟”政策，唯一的作为是于1955年开通了华沙中美大使级谈判这样一个间歇性沟通的渠道。为了反共，美国还与国民党政权签订了《共同防御条约》，强化了与台湾当局的同盟关系。

但美国政府自杜鲁门时期就有在中苏关系中打入“楔子”的构思，50年代中后期，在美国的外交研究机构等小范围内也仍有人持之以恒地研讨与大陆中国接近以及离间中苏关系的可能性。这一时期代表性的产物是名为《美国对亚洲的外交政策》的“康伦报告”，它是应参议院外交委员会之请，由包括之后成为总统的约翰·肯尼迪等一批十分有影响力的精英人士策划，组织了一批学者重审美国的东亚政策，其核心是找出打破对华关系僵局之道。尽管存在艾森豪威尔政府的压制和时局的限制，但“康伦报告”要求美国政府改变其对华僵硬政策的思想却传播开来。这份报告影响了相当一批以后掌权的精英，由此也成为20世纪60年代以后美国调整其对亚洲尤其是对华政策的重要依据。甚至有证据表明，在肯尼迪遇刺之前，他就已经开始考虑改善与中国、越南、古巴等国的关系，而非继续前任的以孤立、封锁和包围为手段的敌视和遏制中国。[※注]

进入60年代以后，新中国政权的巩固和发展已经是不可否认的事实。而由于中苏分裂，美国前国务卿杜勒斯“共产主义是铁板一块”的论断受到了质疑。另外，新中国的核武器研究进展迅速，即将迈过核门槛。美国最重要的盟国英国、法国也已同新中国改善了关系，美国人已经意识到：长期孤立占人类总数四分之一的中国是行不通的。改善同中国的关系由此被列入了肯尼迪的议程。肯尼迪在中国遭受自然灾害的时期，曾想借援助中国之机改善两国关系，甚至表示愿意支持中国进入联合国。但肯尼迪没有理解中美关系的症结，以及当时中国政府对外政策的基本立场和态度，他既要维护台湾当局的权益和地位，又想在此前提下与中华人民共和国政府接触。因此肯尼迪一直企图绕过台湾问题，通过一些“微调”来缓和中美之间的气氛。肯尼迪推行的事实上是“两个中国”的政策，这当然为中国所拒绝。不过这一时期中国对改善同美国的关系却没多少兴趣，因此坚持“一揽子”解决的方案，即在不解决台湾问题之前，拒绝一切发展双边关系的建议。不久，中国就陷入了“文化大革命”的混乱时期。

约翰逊上台以后，中苏分裂日益明显，美国不再把中国看成苏联的附庸，随之而来的是美国政界和舆论界要求同中国恢复关系的呼声。此时约翰逊政府卷入越战的政策也在国内引起了争议，由此导出了1966年初的富布赖特听证会，它试图重新评估美国的外交政策。参议院外交委员会主席富布赖特在三个星期内共举行了12次有关中国问题的听证会，有著名的国际问题专家如摩根索和中国问题专家参加，长期被打入冷宫的费正清也应邀出席。多数人从不同的角度，在不同程度上否定了原来的政策依据，主张美国政策应有所变化。就是在这次听证会上，鲍大可创造了著名的对中国“遏制而不孤立”的提法。但在美国政府眼里，中国则是一个“好战”和妄自尊大的极权主义国家，根本不打算“遵守文明国家的惯例”，“它的外交政策是敌视我们和我们的亚洲盟国的”。[※注]中美两国的尖锐对抗和在越南战场进行的间接战争，更是推迟了美国调整对华政策的进程。而国外的越战和国内的动乱，使得约翰逊政府疲于奔命，应接不暇，因此改善对华政策始终没有摆上约翰逊的议事日程。但约翰逊政府还是采纳了富布赖特听证会的部分建议，将对华政策由“封锁孤立”转为“遏制而不孤立”，为后来美国公众和国会理解并接受尼克松总统打开中美关系大门做好了心理准备。按资中筠女士的区分[※注]，美国国内要求政府改变对华政策的呼声自此从“精英舆论”扩散到“公众舆论”。

60年代末、70年代初，国际形势发生了重大变化。按毛泽东的说法，世界上各种力量经过“大动荡、大分化、大改组”形成了新的战略格局。原来“铁板一块”的社会主义阵营由于中苏分裂而不复存在；美国由于陷入越战泥潭，实力受损，在与苏联争霸的斗争中开始处于守势；此外，由于日本、西欧的国际地位日益上升，以美国为首的资本主义阵营不断分化；再加上第三世界的兴起，世界开始呈现出多极化的趋势，从而使第二次世界大战后美苏主宰世界事务的国际格局发生了动摇。

1968年尼克松上台时，人们有理由认为，美国似乎正在成为冷战中失败的一方,至少，人们没有理由相信，美国会成为冷战中获胜的一方。1969年美国陷入战后最严重的经济危机，进入70年代之后，美国经济一度“滞胀”，1971年美国政府还不得不将美元与黄金脱钩。美国实力的衰落严重至斯，需要美国政府在各方面大胆地开创新的局面，确保美国在与苏联对抗中不至于落败。这种国际关系的巨大变革为中美关系解冻提供了历史契机。

尼克松上台后，急需应对的问题是美国实力的衰落、苏联势力的扩张和越战困境。根据变化了的国际国内形势，他选取对华政策及东亚战略作为调整的着眼点，对美国外交进行了“以守为攻”、“以退为进”的“选择性收缩”的战略调整。美国外交的宗旨，由过去的主动推行“遏制”政策和不断向外扩张，转变为力图维持既得利益和保住已有的势力范围。尼克松把摆脱越南战争的束缚当做“最紧迫的外交问题”。他公开表示，美国在越南战场上要取得军事胜利是不可能的，必须“尽快并且尽可能体面地结束战争”。他知道中国是越南人民反美战争的坚定支持者，因此认为同中国改善关系，“可能帮助我们结束那场战争的苦恼”,他还认为，“问题的关键不在河内，而在北京和莫斯科”。

尼克松首先摆脱了美国在国际社会中惯有的高高在上的姿态，寻求与各世界大国之间“平等”的“均势外交”。持有“均势”理念的亨利·基辛格随即成为推行尼克松新外交战略及美国对外交往的旗手，寻求收缩美国战线，摆脱越战的困境，以多边力量制衡苏联扩张，以“伙伴关系、谈判和实力”为基本政策来确保美国国家利益的最大化。

为此，尼克松政府还抛开了意识形态的束缚，开始采取一种务实的对外政策。基础就是改变第二次世界大战以后美国的全球作战计划，该计划是冷战兴起时基于打“两个半战争”的战略而设计的，即同时进行两场战争：一场是在亚洲对付中国，另一场是在欧洲对付苏联，同时还要在中东等世界其他地区应对半场“小规模的局部战争”。然而，美国的常规力量根本就不足以实施这一计划。美国在越南进退维谷的情形，极为突出地揭示了美国在20世纪60年代后期所面临的自身力量与所追求目标之间失衡的战略窘境。因此，在对与中国发生战争的可能性进行评估和中美接近变得可能之后，尼克松把美国的全球作战计划调整为“一个半战争”，去除了与中国的“那一场战争”，减少了一个主要的敌手。在美国的新战略中，虽然还没有排除中国是对其亚洲盟国的一种威胁，但美国已不再认为在同苏联的冲突中会导致中国的自动卷入。并且西欧，而不是亚洲被当做最有可能遭到攻击的战区，这也表明美国更担心的是来自苏联而不是中国的威胁。这也算是公开承认美国对中国和苏联的政策及态度有所不同，同时也为中美关系的改善清除了一大障碍。

对此毛泽东心知肚明，他在珍宝岛事件之后曾对身边的工作人员说：“中苏发生交战了，给美国人出了个题目，好作文章了”，“美国的全球战略理论不是已经提出信号了吗？他要打‘两个半战争’，如果他缩减到了‘一个半战争’，你联系起来想想他们会怎么样？”[※注]

接下来，尼克松一方面谨慎地向中国示好，一方面寻找改善两国关系的机会。如果中国依旧无意同美国交好，尼克松的努力将是一相情愿。毕竟中国外交政策的基础一直是革命外交和以意识形态划分敌友，中华人民共和国自成立之日起，与苏联结盟和与美国对抗便构成了中国对外政策相互影响的两个基本方面。即便中苏之间存在分歧和争端，那通常也只被视为内部矛盾。这个时候，苏联霸权主义的恶性发展给尼克松创造了机会。

20世纪60年代后期，中苏两党关系中断、两国关系恶化。1968年，苏联入侵捷克斯洛伐克，勃列日涅夫还大肆鼓吹富有侵略性的“有限主权论”。同时，苏联不断扩充本已十分庞大的军事力量，对中国形成越来越大的军事压力。中国安全形势实际处在新中国成立以来最为不利的状况：在东侧，两岸关系紧张；在西部，中印关系尚未缓和；在南边，中国承担着援越抗美的重任；而在北面，中苏关系又处于严重的剑拔弩张的局面。中国开始把苏联称为“社会帝国主义”，并认为其更富于侵略性和欺骗性，由此加紧了备战工作。为了应付四处威胁，中国当时的军队总员额高达600余万人，军费和直接的国防开支占国家财政支出的1/4。此数字还不包括三线建设和人防工程等间接费用。[※注]

而在“文化大革命”时期，中国宣扬“输出革命”，推行“不妥协”的“左”倾外交政策，故一度被世界各国视为比苏联更富于侵略性和冒险性的共产主义国家。仅仅在“文化大革命”第一阶段一年多的时间里，中国就同建交或半建交的40多个国家中的近30个国家发生了外交纠纷，甚至发生了火烧英国驻华代办处这样的恶性事件，中国外交在极端“左”倾势力的影响下一度处于失控状态，中国外交因此也陷于十足的困境。毛泽东对此亦有同感，他在1968年3月22日同中央“文革”碰头会成员陈毅、叶剑英等人谈话时说：“我们现在孤立了，没有人理我们了。”[※注]从而表明了他对当时中国外交被动状况的不满和忧虑。

1969年，苏联在中苏边界地区制造了一系列的武装冲突事件，引起中国领导人对本国安全的严重关切。1969年3月珍宝岛之战，使得中苏关系彻底破裂。中国同时暴露在美苏两个超级大国之下的事实，使毛泽东和其他中国领导人开始考虑，应该怎样对付来自两个超级大国的威胁，是采取对苏对美的等距离政策，还是向一个超级大国倾斜？[※注]

毛泽东清楚美苏两个超级大国都企图称霸世界。但从当时的情况看，美国过去伸手过长，实力相对削弱，处于守势；而苏联则处于攻势，对中国人民和世界人民来说，苏联的扩张更为危险。所以，中国当时对外战略的重点应该是反对苏联的霸权主义。

而从1966年开始，越南战争的发展使毛泽东认识到，美国并不愿意跟中国打仗。美国对越战的处理方式表明，华盛顿在极力避免第二个朝鲜战争。1969年，当美国认真考虑从越南撤军，并答应减少在亚洲地区的美国军事力量之后，中国开始谨慎地降低了抗拒美国威胁的调门。[※注]1969年春，毛泽东委托陈毅、叶剑英、徐向前、聂荣臻四位元帅研究国际形势和中国的国防战略。

7月和9月，元帅们提交了两份研究报告。报告认为，苏联把中国当成主要敌人，在中苏边境制造紧张局势，对中国领土发动武力进攻，在亚洲试图联合其他国家形成对中国的包围，都是准备发动对华战争步骤的一部分，但真和中国大打还有很多困难，苏联的决定很大程度上取决于美国的态度。报告还指出，考虑到苏联深惧中美联合的可能性，考虑到美国新政府多次表示要缓和中美关系，我们应该利用可以利用的矛盾，对美苏进行针锋相对的斗争，包括用谈判方式进行斗争，同苏联举行边境会谈，对美国采取恢复大使级会谈的战术性行动，争取获得战略上的主导性效果。报告最后得出结论认为：

在中美苏三大力量之间，美苏之间的矛盾和斗争是“经常的，尖锐的”，“中苏矛盾大于中美矛盾，美苏矛盾大于中苏矛盾”。由于美苏矛盾大于中美、中苏矛盾，就必然会制约它们的对华政策，同时也为中国外交提供了广阔的回旋余地。[※注]

毛泽东接受了陈毅等人对中美苏矛盾的分析，放弃了传统的“美苏勾结论”，并把霸权主义和推行霸权主义的国家区分开来，最后做出决定：“两霸我们总要争取一霸，不能两面作战。”而缓和中美关系，显然是中国对付苏联这个最大威胁以及改善外交困境的最佳选择。至此，中国在对美国的态度上发生了颠覆性的转变，中美改善关系成为一个必然的趋势。而事实上，早在一年前毛泽东就开始了改善中美关系的尝试。

尼克松在竞选美国总统时期发表了一篇题为《越战之后的亚洲》的文章，除了表达美国应该尽早从越南脱身的意向外，还向中国试探性地发出信号：“从长远来看，我们简直经不起永远让中国留在国际大家庭之外，来助长它的狂热，增进它的仇恨，威胁它的邻国。在这个小小的星球上，容不得十亿最有才能的人民生活在愤怒的孤立状态之中。”[※注]无论尼克松出于何种动机，其文章也包含了一个意味深长的暗示，这就是美中关系的僵局并不是没有被打破的可能。此情况引起了毛泽东的注意，他在研究之后认为尼克松如果上台，美国可能会改变对华政策。

1968年11月初，尼克松当选为美国总统。11月25日，毛泽东就指示相关部门通知美方，同意恢复已中断两年多的华沙中美大使级会谈。但此时建立的与美国的联系在性质上还停留在“利用敌人内部矛盾”的阶段，中国的根本目的是向苏联施加压力。因此，中国在和美国接触的同时，也在进一步侦察和估摸美国对华政策的真实意图。[※注]

珍宝岛事件发生后，尼克松和基辛格等人经多次研究，认为责任在苏联一方。在基辛格看来，这对美国来说既是问题也是机会。问题是，苏联对中国的威胁如果得逞，就有打破国际战略格局的平衡，甚至会出现苏联势力无法阻挡的严重局面。而机会在于，中国可能由此愿意缓和同美国的紧张关系。同时，中苏冲突加剧也会减轻欧洲受到的压力。[※注]最后尼克松和基辛格认为：美国有必要支持中国，以防止中国被苏联摧毁，导致苏联坐大，从而不利于美国的国家利益。

所以在珍宝岛事件发生后不久，美国政府就开始采取一些实在的行动来缓和中美关系。由于美国方面感到中国方面的意图还不明朗，美国有意识地选择采取一些可能得不到理会或者也可能被悄悄加以接受的主动行动。比如逐步放宽美国公民前往中国旅行的限制等。与此同时，尼克松还利用出访与中国交好的国家的机会，多次委托他国领导人向中国转达美国的意愿。中国对尼克松政府放宽对中国的贸易和旅行的限制的举动也作出了有限的积极反应。

苏联看出美国意欲同中国接近，而中苏两国边境日趋紧张，于是苏联部长会议主席柯西金紧急求见周恩来。中国方面一是为有效解决边境冲突，二也是有意刺激中美之间微妙的关系。于是周总理在北京机场与柯西金会晤了三个小时，两国一致同意避免武装冲突。中苏之间的紧张局势暂时得到了缓解，但加强了美国改善与中国关系的紧迫感。尼克松担心中苏政府首脑会晤会导致中苏之间的缓和，从而影响美国在与苏联争霸中的势力，随即决定采取主动，加快与中国的接近。

1970年1月，第135次中美大使级会谈在华沙举行，中美关系取得了两点重要的进展。一是在台湾问题上，美国政府首次表态，不妨碍两岸中国人自己“达成任何和平解决方案”；中国政府也表示了相应的灵活态度，不再坚持台湾问题若不解决其他问题就一概不谈的“一揽子”解决方案。二是两国代表第一次面对面地表明了改善两国关系的愿望，并且都希望实现两国间更高级别的会谈。美国政府还准备直接派代表去北京商谈，也愿在华盛顿接待中国代表。[※注]

1970年2月，尼克松在向国会提交的首次对外政策年度报告中明确指出：在处理敌手与伙伴关系时，要以实力为基础和后盾，建立一支强大的现实威慑力量，提供“核保护”；要以谈判为重要手段，从实力地位出发进行谈判，在五大力量和三角关系中搞均势外交，增加美国全球战略的灵活性，巧妙地利用各种相互斗争的力量的对立，来抑制它们自己，使它们相互制约，以使美国处于有利地位。这就是以“伙伴关系”、“实力”、“谈判”三原则作为“新的和平战略”的三大支柱的“尼克松主义”，成为尼克松任内对外政策的指南。[※注]这一对外新战略的确立，在理论上为尼克松“灵活”利用中苏“相互斗争的对立”和与中国接近指明了方向。

不过中美在华沙重新启动会谈不久，就发生了美国中央情报局在柬埔寨策动政变并出兵入侵柬埔寨的事件。美国再度扩大印度支那的战火，使中国对尼克松缓和中美关系的真实动机和企图产生怀疑，中国领导人再次对国际形势作了严重的估计。自此，中美双方都因风险而不愿主动，以至于自上而下的“外交小舞步”越来越行不通，双方的僵局越来越明显。

1971年4月，毛泽东果断地打出自下而上、以民促官的“乒乓外交”，总算打开了中美接触的新局面。为此，周恩来于1971年5月主持召开中央政治局会议，专门商讨了中美关系问题，提出了新的方针。在要求美国从台湾撤军的同时，不再坚持把美国同台湾断交当做两国政府之间交往的先决条件。这一重要的改变，为中美两国关系的解冻去除了最大的障碍。随后，周恩来通过巴基斯坦渠道给不断向中国示好的尼克松和基辛格回复了一个口信，重申了中国在恢复中美关系正常化问题上的立场，并在原则上同意接待美国总统特使和总统本人对中国的访问。“乒乓外交”和周恩来的口信结束了中美之间长达两年之久的小心试探和相互猜测，从而将两国关系的缓和从口头的言辞表示推进到了具体的政策行动。基辛格抓住时机秘密访问了中国，促成了尼克松的访华，中美两国的关系由此解冻。

二、建交的挫折：停滞

1971年7月基辛格秘密访问中国，与中国政府达成改善两国关系和尼克松访华的一致意见。

1972年春，尼克松总统对中国展开了“破冰之旅”，《上海公报》的发表表明两国间的敌对状态由此而结束和解冻。虽然中美因台湾问题尚未建立外交关系，但双方经过谈判，毕竟还是缩小了分歧，从而为两国关系的进一步发展奠定了基础。《上海公报》既阐述了中美双方的共同点，也载明了双方的分歧点，解决双方原则上的分歧，是中美两国随后为实现关系正常化而共同努力的核心。

此后的美国对华政策，追求的目的始终都是同中华人民共和国关系“正常化”。然而，此时美国政府在台湾问题上的立场仍无突破性的变化。从20世纪50年代中美大使级会谈以来，美国一直要求中国政府承诺放弃对台湾使用武力。中美关系解冻之后，尼克松也多次表达美国对台湾安全的关心。而基辛格等人一直认为：美中关系中的台湾问题并不重要，中国的兴趣在于借助美国的战略力量对抗苏联。[※注]因此美国虽希望在其对苏斗争中打中国这张牌，发展同中国的关系，但在中美关系正常化的过程中，又力图以所谓“不牺牲台湾”为代价。美国人自身将这种政策称为“双轨”政策，该政策一直是中美关系正常化的最大障碍。

进入1973年，尼克松连任总统。1月27日越南和平协定签字，消除了中美交往的一个主要障碍，中美关系由此取得新的进展。经过近一年的观察，中国最高决策层对中美《上海公报》的实施比较满意，因此对尼克松政府的信任逐步增加。尼克松在访华时，曾经向中方表示如果他当选连任，他将在其第二任期与中国建交，实现两国关系正常化。

2月15日，基辛格再次访华，中美双方商定在北京和华盛顿互设联络处。基辛格称，美方设想在尼克松第二任期的头两年削减驻台军事力量，中美互设联络处；后两年，美国将考虑以类似日本的模式，实现同中国的关系正常化，即美中建交。中国方面十分重视此次访问，毛泽东亲自接见了基辛格，主题就是如何对付苏联在全球的战略行动。毛泽东审时度势，根据当时世界各国的发展变化，明确提出了“一条线”战略，即把美国、日本、欧洲以及周围一大片亚非国家团结起来，形成“一条线”、“一大片”的战略格局，以对付苏联的挑战。这一构想把联美抗苏上升到了理论高度，从战略上为进一步加强中国同美国的关系确定了方向。

不过，美国在寻求中美关系正常化的同时，也在寻求与苏联缓和关系，而且美国政策的重心常常在两者之间摇摆。美苏从1969年11月以后断断续续地进行限制战略武器谈判，美国希望同时限制进攻性武器和防御性武器。苏联只愿讨论限制进攻性武器。1971年4月，中美之间开展了乒乓外交，5月苏联的态度就发生变化，同意同时谈判限制进攻性和防御性武器。1972年5月下旬，尼克松在访问中国后3个月即访问苏联，达成了美苏第一阶段限制核武器的协议。从此，开始了美苏关系缓和的时期。相比之下，这种缓和比中美关系正常化的进程具有更实际的内容，对美国具有更现实的战略意义。

美国担心与中国太过接近反有可能刺激苏联对美国采取强硬的立场，所以尼克松在一定程度上认为改善与中国关系的目的已经达到，美国没有必要为此作出更大的让步和努力。美国甚至希望在美苏中三角关系中玩弄平衡，即在保持与中国的高层接触和建交谈判的同时加紧推行对苏缓和政策。中美接近使得苏联不得不对美作出某种让步并设法缓和与西方特别是美国的关系；而美国抓住时机实现美苏和解，既有限度地控制了苏联的扩张，又加剧了中国对美苏可能勾结的担忧。这样，美国就处于中国和苏联都有求于它，而它又可以在中国和苏联之间讨价还价的有利地位。[※注]

针对美苏之间的外交接触，中国保持了高度的警惕。中国认为，中苏两国关系的极度恶化使苏联必须在东西两个战略方向应对挑战，为避免两线作战，苏联很可能寻求与美国的某种妥协甚至合作。事实上，在这一时期，苏联也确实多次主动向美国探寻联合反对中国的可能性。所以中国担心美国为了改善美苏关系，不惜牺牲中国的利益，“踩着中国的肩膀”与苏联搞缓和。周恩来在与基辛格会晤时单刀直入地问道，如今越南战争已经结束，美国是准备对苏联扩张主义进行针锋相对的斗争，还是有意安抚苏联，企图“把苏联这股祸水引向东方”？[※注]

在对苏问题上，中国和美国虽然有着共同的利益，但利益并非完全一致。美国对苏联的政策是回避冲突，实行缓和。而出于安全利益的考虑，中国希望看到美苏关系的紧张，而不是缓和。从现实的角度来说，美苏缓和或许有助于欧洲的稳定，但对亚洲的稳定无济于事。相反，尼克松主义要求美国在亚洲收缩其地盘，所以中国担心欧洲的稳定将为苏联在亚洲的扩张提供一个无法抗拒的良机，中国还担心美国为稳固与苏联的关系而牺牲中国的利益。[※注]所以，中国对美国对苏推行的缓和政策表现出强烈的不满。为防止美国对苏作出可能损害中国国家安全利益的妥协，也为有效地减缓苏联对中国的军事压力，毛泽东认为必须寻求并建立与美国共同的战略利益，以共同抗苏作为中美两国建立稳定关系的战略支点。正是基于这种战略考虑，毛泽东才亲自接见基辛格，并提出“一条线”联合抗苏的战略构想。基辛格则一再解释说美国同苏联搞缓和不过是一种策略，是为了增强美国对付苏联的实力，争取西欧和美国国内自由主义派而采取的策略。于是中国从战略的高度出发，继续推进中美关系正常化的进程，顺利互设了联络处。但接踵而至的“水门事件”断送了尼克松的政治生涯，也破坏了两国关系正常化的进展。

1973年4月，舆论界和民主党控制的国会开始就“水门事件”扩大对尼克松的攻击，致使来自美国方面的推动中美关系正常化的积极性逐步消失。因为尼克松不希望疏远国会中那些与台湾关系密切的保守派议员，这些议员曾是他的主要支持者。事实上，尼克松为了避免招致那些亲台势力的攻击，不断强化了美国同台湾的关系。尼克松本人也经常在不同场合保证美国继续履行对台湾的安全义务，在他下台前两年的时间里，尼克松强调的次数达52次之多。

1973年11月，基辛格第六次访华。现在，越南战争结束了，联络处也设立了，在努力改善与美国关系的战略背景下，中国准备实施关系正常化第二个阶段的方案，并希望能和美国提出一个重要的倡议从而有助于加强中国的安全。基辛格也表示美国希望尽快地完成关系正常化的进程。周恩来受基辛格表态的鼓舞，出于真诚的态度，有意做出适当的妥协。结果，美国的积极性并没有那么高，中国国内的“左”倾势力趁机攻击周恩来的外交政策，毛泽东根据不可靠的汇报，认为周恩来在中美会谈中在台湾问题上的立场太软。盛怒之下，指示召开政治局扩大会议，批评、讨论此事。导致周恩来在政治局会议上受到批评，江青等人借机上纲说这是“第十一次路线斗争”，并攻击周恩来是“错误路线头子”，是“迫不及待”地要取代毛泽东。就这样，中国国内的形势发生了逆转，周恩来所主管的外交成了江青一伙攻击的重要领域。中国的外交环境再次恶化，中国对美政策的回旋余地也就变得很小了。随之而来的“批林批孔”运动造成了人们思想上的混乱。此外，中国对美国的不满，由于美国热衷于对苏实行缓和政策而进一步加剧。

在美国方面，尼克松深陷“水门事件”的泥沼，无暇顾及与中国的建交问题，直至他于1974年8月被迫辞职。共和党前副总统和总统相继因丑闻而辞职，对共和党形象的负面影响极大。福特就在这种艰难的形势下未经全民选举做了两年的“留守总统”。在美国那样的民主政体里，他的合法性受到质疑，因此他所领导的政府从一开始就处于一种软弱无力的地位。另外，“水门事件”之后，美国政府的公信力大为减弱，美国总统的权力受到了前所未有的制约和监督。这种状况决定了福特政府不敢越雷池半步，生怕得罪了民众。更因为“水门事件”，福特在紧随其后的总统大选中特别易受攻击，更不敢在外交政策上冒任何风险，何况他原本不熟悉外交事务。所以无论是内政还是外交，福特都不可能有惊人的创举，他根本就不可能在对华关系方面有大的作为。

福特接任时，声称尼克松时期的外交政策是“最为成功的”，他今后“决不改变方针”，因此他要求基辛格继续担任国家安全顾问兼国务卿。所以，福特时期的美国外交实为基辛格所掌管，尼克松的外交政策主旨因此也就在福特时期得以继续。关于中美关系，福特继任总统之后，曾表示要继续执行尼克松的对华政策，在任期内实现美中关系正常化。不过相对于尼克松时期在中苏之间的摇摆而言，福特时期则明显地倾向于对苏缓和。

然而从1974年以后的一段时期里，美国方面对苏缓和的一些做法显然已超出了仅仅是“策略”的范畴。随着美苏关系的改善以及谈判的深入，美国国内的一些人对美苏缓和产生了一种不切实际的幻想，对苏联打着缓和旗号进行的扩张采取了一种绥靖主义的态度，甚至不惜怠慢中国来推进同苏联的关系，唯恐破坏美苏缓和的气氛。在这种情况下，美国的对华政策是从属于对苏政策的，这样就引起了中国的不满。

中国开始怀疑美国在利用中苏矛盾，首先偏向中国一边，然后以此为筹码来与苏联讨价还价，再偏向苏联一边，谋求同苏联的缓和。尤其使中国不快的是，“水门事件”影响了中美关系正常化的进程，却没有影响美苏关系的发展，这也表明美国重视美苏关系甚于重视中美关系的发展。此外，美国和西欧国家对苏联在世界范围内的扩张一让再让，也使中国无法消除美国和西欧有意“祸水东引”的忧虑。[※注]因此即便福特总统刚上台就派基辛格访华，中国仍对美国存有明显的不满，并直接表现为对台政策的强硬化。

基辛格于1974年11月再次访华。这次访问基辛格遭到冷遇，双方的矛盾非常明显，中方只对实现关系正常化感兴趣，而美方只要求向苏联表现出中美和好的姿态，因为这样既可以在国内政治中得分，又可以作为对付苏联的筹码。美方要求无论如何谈出个联合公报，但中方认为既然没有什么实质的内容，那就没有签署联合公报的必要。基辛格向中国方面和盘托出了美国在台湾问题上的两个“难处”：一个是美国与台湾当局订立有《共同防御条约》；另一个是美国国内亲台势力影响力很大。为此基辛格提出两点具体建议：（1）美国考虑按照所谓“日本模式”解决美中关系正常化问题，但要在台湾设“联络处”；（2）美国将在1977年撤完驻台全部美军，但希望中国能声明不以武力解决台湾问题，以便美国考虑放弃美台“防御关系”。[※注]与基辛格会谈的邓小平对此抗议说，美国的“倒联络处”方案是在往后退，这在本质上不是“日本模式”，而是“一中一台”方式。对此美国政府应该心知肚明。基辛格这次访华因此只能被理解为并不是要立即建交，而是以小步移动，来给世人以关系正常化的进程并没有停止的印象，目的是拖延时间，等待美国国内政治允许白宫中断美台关系的时机。[※注]但福特政府在其两年多的任期里，始终没有赢得公众的完全信任。

尽管基辛格几次提醒福特，尼克松原本准备在他的第二任期实现中美关系正常化，福特都表示实现中美关系正常化时机尚不成熟，断绝与台湾的关系政治代价太大。因为福特在就任总统职位一年后就面临新一轮的总统选举，而国会民主党保守势力和共和党右翼保守势力共同攻击福特总统的对苏对台政策，福特所在党派的总统候选人竞争者里根在初选中更是强烈抨击政府没有捍卫台湾的决心。这两种考虑使福特总统在美中关系问题上不敢跨越太大。所以，福特总统对华政策的一个重要特点就是在台湾问题上采取拖的方针，以维持中美关系的现状。[※注]不过在基辛格的推动下，福特政府还是做了一些有利于中美关系发展的事情，例如，美国持续减少了在台湾的军事存在，还放宽了对华出口的限制。

当中美两国关系陷于停滞之时，美国又在一定程度上意识到了中国的不可或缺。从美国方面来看，一个具有相当的政治影响力和巨大的经济、军事潜力的中国的存在，仍然是美国世界战略、特别是对苏进行牵制方面的一支不可忽略的重要力量。因此，与美苏缓和取得的进展相比，美中关系陷于停滞的趋向有可能对美国的“均势”战略产生不利的影响。所以，即便是为了增强美国对苏联谈判的地位，也必须进一步加强美中首脑接触。基于此，福特有意与中国领导人沟通来缓和两国关系的困局。

而中国为了抗衡苏联的威胁，只有最大限度地利用一切可以利用的力量，才能弥补实力上的弱势，而美国在中国“一条线”反霸战略中处于重要的位置。此外，中国逐渐意识到，台湾问题可能不会一步到位，只能是通过会谈探索进一步解决的办法，以保持中美关系正常化的方向。所以，中美两国一致同意福特访华，并举行政府首脑会谈。

1975年12月，福特到访中国，亲自说明美国的国内情况和对外政策，求得了中国领导人对美方不能践诺的谅解，他通过确认上海公报的原则和承诺在其第二任期实现美中关系正常化，基本上维持了中美关系的稳定，避免了在大选年中美关系的进一步滑坡。作为对当时不太方便建交的补偿，以及证明福特政府关于建交的诚意，福特还提出了以美中战略关系代替两国政治关系的主张，福特甚至极力推动欧洲防务技术向中国转让以弥补美国在遏制苏联势力方面的不足。但在两国关系远未达到互信的程度的时候，在“左”的指导思想支配下的中国对福特政府的中美战略关系提议缺乏足够的热情。

因此在尼克松的第二任期及福特时期，中美关系正常化的进程深受“水门事件”的影响而停滞不前。双方问题的症结在于美国共和党政府由于“水门事件”而不敢有大的作为，并且为了确保继续赢得总统选举，而在台湾问题的立场上严重倒退。中国在涉及国家主权、领土完整问题上是没有回旋余地的，所以中美关系正常化的希望只能留待美国1976年总统选举之后。而福特的落选毫无疑问又延迟了中美两国的建交，新的卡特政府应该会有新的对华政策，也就会有新的建交态度。

时间进入1977年，卡特入主白宫。中美两国关系在美苏缓和的背景下经历了初期的冷淡，直到卡特对缓和希望的破灭，中美关系正常化才迎来曙光。双方的国际国内局势都有了新的变化，两国对关系正常化的愿望和利益也都比较一致，并在双方有所妥协的情况下，才最终建立了外交关系，中美关系才进入新的时代。

由于水门事件以后，美国民众厌倦了华盛顿的职业政客，所以卡特这位华盛顿政治的“局外人”如愿当选。卡特是一个非常理想主义的人，而他之前的从政经历只有两年州长，因此，卡特在刚上台时是一位不了解外交的总统。在外交方面，卡特主要依赖他的国家安全助理布热津斯基和国务卿万斯。布热津斯基是典型的现实主义学者，信奉实力，认为美苏的关系无论怎么缓和，其性质总是敌我矛盾，所以他主张对苏施行强硬政策，同时美国应该加强与中国的关系，共同抗击苏联的威胁,“如果苏联多担心一点我们的对华政策，我们就可以少担心一点对苏政策。”[※注]而万斯的政治哲学正好相反，他认为“讲到经济发展与战略实力，中国还不是一个主要的战略强国”[※注]，虽然美苏之间有不可调和的矛盾，但美苏缓和关系到美国外交的全局，因此与苏联维持和平友好的关系才符合美国最大的利益，为防止破坏美苏缓和，美国甚至应该避免出现任何刺激苏联或影响美苏关系的行为。卡特的外交思想起初偏向于万斯，并大力推行“人权”外交，直到苏联不断向阿富汗等地扩张，美国的对苏缓和明显失败之后，卡特才更多地采纳布热津斯基的主张。这就是卡特政府初期中美关系非常冷淡，但在布热津斯基访华之后能迅速进入谈判建交阶段的原因，也是谈判期间万斯再三阻挠的原因。

刚上台的时候，卡特认为苏联的威胁被夸大了，美国的战略优势并没有改变，美国的安全形势并没有削弱。美国可以通过心平气和的谈判方式来解决同苏联的分歧，没有必要通过扩充军备、谋求实力的方式与苏联打交道。由于卡特对美苏关系的乐观看法，中国在美国领导人眼里的战略价值明显减弱。所以，卡特并没有像尼克松政府和福特政府那样看重中国，而是更加醉心于对苏缓和。1977年1月，新老行政当局“交接”期间，卡特总统首次召开国家安全委员会会议时，讨论了美国面临的重要外交问题，在十几个重要议题中，竟然没有中美关系问题，同苏联达成第二阶段限制战略武器协议则被放在头等重要的位置。

卡特入主白宫后，认真研究了尼克松和福特及基辛格与中国领导人会谈的详细备忘录，还曾询问基辛格对中国的印象，并于1977年2月8日接见了中国驻美联络处主任黄镇，进一步了解中国方面的态度。通过这些努力，卡特了解了美中关系过去的成绩与问题。他认为：“根本的问题仍然是：如何既同中华人民共和国建立外交关系，而又能继续确保在台湾的中国人过和平的生活。”[※注]“我不需要别人对我提醒：在改善同中国的关系时，不可放弃我们对台湾的利益所负的义务；也不可进一步加深业已紧张的我们同苏联的关系。然而我认为，我们所关心的许多国际问题几乎完全是从根深蒂固的美苏对抗的心理出发来加以解释的；在我看来，这样做不但是短视，而且结果会适得其反。”[※注]因此可以认为，卡特有同中国建交的意向，但他在考虑对华政策时仍然过多地顾虑台湾和苏联。对中国要求美国与台湾“断交”的要求，卡特一直难以最后下定决心，这里的原因是多方面的：从国际层面上看，美国当时希望优先处理同苏联的关系。从国内层面上看，美国国内虽然有不少人赞同美中关系正常化，但主张同台湾“断交”的还为数不多。从卡特智囊班子内部的情况看，在如何发展同中国关系正常化的问题上，各关键部门，如国务院和国家安全委员会的意见也不完全一致。因此卡特对推进中美关系正常化长期持消极的态度。

不过，卡特在一定程度上也承认中国的重要性，“中国在一些发展中国家的信誉是非常好的；我们可以把我们同中国的合作看作是促进美国同这些国家之间的和平与相互了解的一种手段”。[※注]卡特的这种认识，促使他在1976年底就指示万斯组织了一个中国问题专家小组来研究关系正常化问题。万斯向专家小组提供了由尼克松和基辛格制定的有关中国问题的全部文件，并告诉小组说，政府需要的是“关于关系正常化和政治、法律以及战略问题的专项分析”。万斯具体指示说：万一我们“不能取得进展”，就制定一项“退却战略”，以便使两国关系“保持现状”。[※注]

布热津斯基在上任之初也开始研究美中对话的备忘录。在经过初步的阅览之后，布热津斯基得出结论，中美关系要取得进展，必须以重申尼克松的五点声明为出发点。为此，他建议卡特重申五点承诺，最初卡特同意了布热津斯基的建议。不料万斯一听说总统的决定，立即请求总统重新考虑，理由是时机尚不成熟。当时卡特政府拟订的中东倡议在国内引起了争论，另外美国还在设法推动限制战略武器会谈，万斯唯恐与中国关系正常化的举动在舆论上又“引起一场轩然大波”。这样，与中国关系正常化的问题被搁置起来了。

由于卡特对美国的安全甚为满足，也就没有与中国建交的紧迫性和积极性，所以在他任期的第一年里，中美关系并不是他的外交政策的当务之急，因而他没有积极采取行动。

当美苏关系从1977年春逐步恶化之后，与中华人民共和国关系正常化便在卡特总统的先后顺序表中开始前移。1977年3月，满怀着对苏联缓和激情的国务卿万斯前往莫斯科，结果苏联咄咄逼人的扩张态势和对美国的强硬政策严重打击了万斯。苏联一方面在限制战略武器会谈问题上向美国施压，一方面又加紧干涉阿富汗。此时，美国感到其在波斯湾、南也门和伊朗的势力都处于危机的境地。卡特总统为了给苏联人施压，亮出了“中国牌”，在1977年4月采取了一系列公开向中国示好的行动。比如美国国会一个高级代表团4月访华时，卡特派遣自己的儿子随团访华，以示对美中关系的关注。而万斯从苏联回国之后，也向卡特表明了自己对中美关系正常化的看法，他说：“……从我们的战略立场出发，正常化是极其值得向往的。”[※注]为此他在4月11日同中国驻美联络处主任黄镇会晤，并表示愿在8月访华，中方随即向他发出了邀请。不过万斯此时的态度更多的是出于报复苏联的目的，他在向卡特汇报时还表示“他可以专门评述世界问题，而对关系正常化问题仅限于一般原则的讨论或者是听中国人把要讲的话都讲完”。[※注]

7月底，卡特召集会议，讨论中美关系正常化的战略含义和对国内政治的影响，为万斯即将访华做准备。万斯的意见是，对华关系正常化要等到与苏联的谈判走上轨道后再去进行。这时，副总统蒙代尔提醒说，历史上民主党曾被指责为“丢失了中国”，如果现在让中国再重新回到苏联轨道，那么，民主党又将重新面临一代人的责难。布热津斯基则极力主张万斯在即将访华时答应实行关系正常化，同时相应地将美台关系“降格”。但会上，大多数与会者认为美国不能“操之过急”。布热津斯基相对孤立。最后，卡特的总结几乎出乎每个与会者的意料，他表示“必须完成正常化”，并准备“正视那些声称我们放弃台湾的人的政治批评”。但他在台湾问题上也需要一些政治上的掩饰，需要对和平解决台湾问题的某种承诺，即美国在与台湾脱离防御条约关系之后也将向台湾出售武器。卡特政府准备促进美中关系正常化，但是其要中国方面保证在台湾问题上不使用武力，这与中国的立场相距甚远。

正当万斯要离开华盛顿前往北京时，关于巴拿马运河区主权的条约经过6个月的紧张谈判行将签订并提交国会，国会中自然又有一场激战。卡特和万斯都认为，这种时候提出中美关系正常化的问题只会得罪右派议员，从而减少国会对条约的支持。于是卡特对正常化的热情又削减了。万斯本就满足于中美关系的现状，不急于实现对华关系正常化，这时他的理由似乎更充分了。这样，万斯在起程前在他原来的方案中加进了一些额外的要求，即在中美关系正常化之后，美国政府人员必须根据一种非正式安排留在台湾。这样一来，就使得中美之间的谈判增加了难度。因此，万斯此次访华，既试图开启与中国关系正常化的大门，又试图为美国政府拖延时间，并争取讨价还价的空间，这就注定了他的此行将是失败的。

1977年8月，万斯访华，他在中美关系正常化方面的谈话主要围绕三点：（1）中国必须以公开或默许的形式，作出在台湾问题上不使用武力的承诺；（2）在中美关系正常化之后，美国要继续向台湾出售武器；（3）“倒联络处”方案，即中美之间的联络处升格为大使馆，而美国驻台湾的“大使馆”降格为联络处。在台湾问题上，万斯认为中国方面提出的三项条件，可以作为讨论的基础，但不能简单地接受这些条件。万斯认为美国也应该提出三项要求：（1）中美关系正常化之后，美国应保持同台湾的非官方关系，其中包括提供“经过小心选择的防御性武器”；（2）美国不应接受废除美台共同防御条约的意见，而应坚持根据该条文来结束这项条约——即提前一年予以通知；（3）中国必须放弃用武力“解放”台湾的说法。

邓小平会见万斯时指出，万斯的立场是“从上海公报后退了”。他对万斯念了一段过去中美会谈的备忘录，指出基辛格曾承认美国欠了中国的债，并说正常化将依中国的条件实现。邓小平还提到福特总统在1975年12月访华时曾经说，在1976年选举之后，他将处在较好的地位，可以按照“日本模式”来实现正常化。关于美国政府人员继续留在台湾的建议，邓小平认为那“只不过是设立一个门前没有标志或国旗的大使馆”。邓小平以其特有的风格明确表示了中国在中美关系正常化问题上的原则性和灵活程度，他指出如果要解决，干干脆脆就是三条：废约、撤军、断交。为了照顾现实，中国可以允许保持美台间非官方的民间往来。至于台湾问题的解决方式，邓小平毫不客气地表示那是中国人自己的事。

万斯访华虽然没有就中美关系正常化达成协议，但万斯和邓小平的会谈，对双方熟悉和了解对方政策的底线是有帮助的，特别是邓小平在坚持中美建交三项条件方面的坚定立场，在一定程度上打消了美国政府指望中国在台湾问题上作出较大让步的不切实际的幻想。

万斯访华之后，美国外交的重点转向巴拿马运河条约等问题上，中美关系正常化的问题就又搁置起来。万斯还试图把实现关系正常化的进程推迟到美苏关系回到正轨之后，总之就是万斯控制下的美国外交不允许中美关系妨碍美苏关系，尤其是在限制战略武器方面的谈判。

但在美国政府中，有两个人对中美关系的停滞甚为不满，他们是驻华联络处主任伍德科克和国家安全助理布热津斯基。1977年9月底，伍德科克利用回国述职之机，强烈要求撤销“倒联络处”方案，并有一个对华谈判的新立场。而美国政府在万斯访华失败之后，也开始重新考虑它的立场。为此万斯在会见伍德科克时告知他几天内会有关于中美关系正常化谈判的书面指示。但国务院一再拖延，因为对到底是指示伍德科克开始与中国就建交进行新的谈判还是仅仅拖延时间拿不定主意。伍德科克多次向国务院索要指示未果，他就倔犟地表示没有新指示就不回北京。最后伍德科克直接争取到了卡特的支持，得到指示说，伍德科克可以告诉中国领导人，卡特政府已经了解了福特政府在台湾问题上的承诺，美国不再寻求在两国关系正常化后在台湾保留官方存在；伍德科克将作为美国政府的主要谈判代表。不过，指示并没有赋予伍德科克开始谈判的权力。而且，国务院延期实现关系正常化的偏见也极大地限制了伍德科克进行谈判的灵活性。因此之后相当长的一段时间里，伍德科克只能非正式地试探中国对美国坚持在实现关系正常化后向台湾继续出售武器的态度。伍德科克对卡特政府在对华关系正常化方面的踌躇不定越来越不耐烦，他对联络处的同事说要回国向总统“下战表”。于是他在1978年1月再次回到华盛顿并公开发表了激烈的演说，引起了卡特的重视，并再次得到了卡特的支持。

布热津斯基与万斯也非常不同，他一直热心与中国关系正常化的问题，在万斯访华前，他与中国驻美联络处的人员会晤并向卡特提交了备忘录，建议用1978年春末布朗访华来直接检验一下中国的接受能力，如果万斯在外交领域没有取得什么成果的话，布朗之行也可能使中美得以在战略上维持对话。[※注]此后的几个月，卡特政府在忙于推进中东和平进程和巴拿马条约等事之余，也不断地为是否要派布朗或其他使者出访中国而争论。在关于对苏政策和对华政策的问题上，总统事实上仍然支持万斯，他既不对实现关系正常化进程采取行动，也不派使者前往中国。无奈之余，布热津斯基只好悄悄地通过相关渠道请中国方面公开邀请他对中国进行“私人访问”。中国方面顺水推舟，很快就公开向布热津斯基发出了邀请。万斯对此强烈不满，万斯一直试图在美苏联系的复杂背景下制定对华政策，他担心布热津斯基利用此次访问促进美中合作以反对苏联，并且，布热津斯基仅仅作为一个反苏的鹰派人物的声望，便会给人留下美中战略合作的印象。万斯对布热津斯基是否会坚持政府的既定政策没有把握，担心他将按照自己的理解阐释政策。最后，万斯还十分担心布热津斯基可能利用此次访问为国家安全委员会夺取美国的对华政策制定权，并有可能不顾损害超级大国缓和的危险，加速推动美中关系正常化。万斯千方百计设法阻挠布热津斯基的成行，甚至想出了包括让蒙代尔访华的办法。毕竟，蒙代尔没有对外政策制定权，因此，他不会对万斯的对华政策构成挑战。万斯也相信蒙代尔会更坚定地执行既定政策而不会试图去重定政府外交上的优先目标。而布热津斯基为赢得同万斯的斗争，努力争取卡特总统的支持。此后数月，布热津斯基利用每天一早向卡特简报国家安全问题的机会，逐渐以他的想法影响总统，敦促卡特在对华关系正常化问题上下决心。

在中国方面，20世纪70年代中后期，中国政局发生了重大变动。1976年，周恩来、毛泽东相继去世，执行极“左”路线的“四人帮”被粉碎，1976年10月结束了“文化大革命”，不久邓小平作为中国政治领导核心的地位得以确立。中国开始注重经济工作，重新提出“四个现代化”的战略目标，并与日本和欧洲共同体签订了贸易协定，这对美国产生了很大的刺激作用。因为，日本和欧洲共同体在对华贸易方面已经捷足先登，美国再不采取行动就有可能被排除在中国市场之外。

在中苏关系方面，自毛泽东逝世之后，苏联屡次向中国发出缓和关系的呼吁。1977年7月中苏开始重新恢复边界河道航运谈判；万斯访华之后，中国又派出新任驻苏大使，而这一职位之前空缺了18个月；11月，黄华参加了苏联驻北京大使馆的苏联国庆日。不过在1978年初，苏联支持其盟友越南在印度支那扩张，并在中国边境制造事端，因此中国仍然把苏联看成最危险的战争策源地。中国的对苏政策再次强硬，中苏关系更加恶化，苏联开始沿中苏边境部署最先进的武器。出于对苏战略的考虑，中国方面需要同美国进一步搞好关系。中国国内外的这些情况十分有利于布热津斯基得到中国的合作，而美苏关系的恶化也给布热津斯基提供了机会和理由。

三、重启建交进程

进入1978年，美苏关系由于一系列原因而恶化。首先，被万斯作为美苏缓和中心环节的第二阶段限制战略武器谈判由于苏联缺乏诚意而迟迟没有取得预期的进展。其次，苏联趁着美国热衷于搞缓和的机会，不遗余力地在第三世界进行扩张，威胁美国利益。再次，美国对苏联搞人权外交，影响了美苏关系。

布热津斯基在1978年头几个月给总统的一些报告中指出，“美国的战略态势在恶化”，美苏关系中存在着严重的危险。而造成这种状况的原因之一是美国不能很好地利用它在美、苏、中这个三角关系中相对有利的地位。苏联对缓和的态度是有选择的：在一些事务性方面苏联是同意缓和的，但它不准备在政治问题上与美国搞缓和。美国的舆论中也出现了一种越来越强烈的观点，认为苏联因缓和而单方面获利，美国则吃了亏，从而对美国的缓和政策产生了越来越大的怀疑。这种情况对美国政府重新关注中美关系正常化问题起了很大的促进作用。因为，在中、美、苏战略三角关系中，中国的力量虽然最弱，却能起到重要的“平衡”作用。如果美国没有任何理由便无限期地延缓与中国的关系正常化，那么中国很有可能会选择同苏联改善关系，这将严重影响美国的战略利益。

苏联在第三世界的卷入，以及在限制战略武器谈判上的消极态度，进一步恶化了美苏关系，打消了卡特政府初期急于同苏联搞缓和一相情愿的幻想。卡特总统希望美国在中美苏大三角中继续处于有利地位，于是他开始考虑用改善中美关系作为一种手段来压制苏联。1978年4月，阿富汗发生亲苏政变，苏联在缓和的烟雾下的扩张再次刺激了卡特，卡特政府的对苏政策由“软”演变为“硬”，这构成了美中关系接近的背景。卡特下决心要实现中美关系正常化，并且是先同中国建交，以此来争取同苏联谈判的有利地位。卡特还拍板同意让布热津斯基访华，巴拿马条约在美国国会通过的第二天，美国政府就确定了布热津斯基访华的日期。

卡特总统知道如果他想进一步发展美中关系，就必须在台湾问题上迈出关键的一步。5月12日，卡特同布热津斯基交谈有关正常化问题时表示“希望加快步伐”，并表示如果布热津斯基“看准了”，就“可以见机行事”。只是，中方必须同意美国的两项基本条件：“一是我们将公开声明我们相信台湾问题将得到和平解决，请对方不要加以批驳。二是我们应能继续向台湾出售武器。”卡特不再提美国与台湾的官方关系，说明他下定决心接受中国的条件，与台湾断交了。此后，布热津斯基趁热打铁，将其形成书面的指示，成为正式的“授权书”。该指示要求布热津斯基毫不含糊地告诉中国领导人：“美国决心已下”，并且准备通过积极的谈判来排除正常化的种种障碍。更重要的是，指示授权布热津斯基告诉中国方面，美国接受中方提出的三项条件，并重申尼克松和福特政府作出的五点声明。

5月16日，卡特总统召集布热津斯基、布朗、万斯、蒙代尔、乔丹开会，商讨布热津斯基的中国之行，并决定在年内就正常化采取行动。他们一致认为，最好的时机是在11月的国会选举后,采取决定性的行动。那时，国会刚刚经历人事调整，反对派的力量相对薄弱，而1979年，政府要集中精力应付总统选举，而且一旦与苏联达成削减战略核武器协议，在参议院又将有一场艰巨的战斗。同时美国认为中国政府在经历了动荡之后，已经形成了一个强有力的领导，而且更加务实，正是加快与中国关系正常化的好时机。

自那一时期开始，卡特政府的对外政策主导权开始发生根本性的变化，即从万斯转移到布热津斯基。所以，即便万斯此时在对华政策上还有意见，也将难以扭转局势了，毕竟美国的安全更需要中国。事实上，万斯见无法阻拦布热津斯基访华，他就转而设法对正常化的谈判进程提出一个限定性的框架，结果遭到了布热津斯基的否决。不死心的万斯随即又向卡特建议，在布热津斯基访华之前应邀请苏联外长葛罗米柯访问美国。布热津斯基再次强烈地表示了不满。为了不让苏联因素干扰布热津斯基的中国之行，卡特总统拒绝了万斯的建议，布热津斯基因此得以轻松地展开他的“亚洲之旅”。

由于有了卡特总统的那份条件明确的指示，布热津斯基的访问也就从原来设想的一般磋商性的任务，而演变成一项性质真正重要的使命了。1978年5月20日，布热津斯基一行10人来到北京。布热津斯基有意使此行具有和中国方面进行广泛接触的意义，因此他特别带了国际战略、军事情报、文化与经济合作、科技等四个方面的高级官员向中方通报情况。尤其是让空间与防御科学顾问随团访华，向中国和苏联都表明了美国准备放宽对中国的技术转让的态度，这在区分美国与中苏关系方面具有十分重要的意义。

与前几次美国高级官员访华时的讲话相比，布热津斯基的讲话有两个显著的特点。一是在反霸权问题上语气转硬，不再为美苏“缓和”辩解，并且表示了要与中国一起反对霸权主义的坚定立场。二是在推进中美关系正常化方面，表现出几年来从没有过的主动精神和积极态度，布热津斯基再三强调“美国已经下定决心了”，努力化解中国对美国在关系正常化问题上的疑虑。针对中国方面早些时候对美苏缓和的指责，布热津斯基着意指出美国的诚意和决心。他说：“上海公报反映了我国要同中国友好的承诺，是基于共同关心的事项，而且是从长远的战略观点出发的，美国并不把它同中国的关系看作策略的权宜之计。”[※注]

布热津斯基在与邓小平会谈时，针对台湾问题这一影响中美关系正常化的最主要障碍，主要说明了三点：（1）卡特总统准备“在国内负起政治责任来解决我们双方这个悬而未决的问题”。在双边关系上，美国“所依据的仍然是《上海公报》，仍然是一个中国的原则；台湾问题如何解决，那是你们的事情”。（2）但同时，某些国内问题和历史遗留问题还“很复杂、很棘手，有些还很动感情”。因此，美方“必须设法找到某种方式，使我们可以表示我们希望和期待台湾问题能获得和平解决。当然我们承认这是你们的内政”。（3）美方希望“让人看到美国人是讲信用的，虽然我们现在正继续并加速从台湾撤军，但是美国还是要在远东待下去，以免造成人心浮动，而为我们的共同敌人所利用。在解决关系正常化问题时，以及在我们同台湾人民的关系的历史性的过渡时期规定一系列关系时，都要考虑到这一点”。布热津斯基向邓小平表示：“我奉命向你们确认，美国接受中国的三条，并再次肯定美国上届政府向你们所讲的五点。我愿意把我到北京后讲过几次的那句话再重复一遍：在这些问题上，美国已经下定决心了。”布热津斯基建议双方从下半月开始正常化问题的秘密谈判，邓小平立即代表中方表示同意。[※注]

经历了5年的停滞之后，布热津斯基的访问给正常化的进程注入了新的动力，正常化由此进入了实施阶段，为正常化打下了一个好的基础。由于双方领导人坦率地就全球和地区问题广泛交换意见，并取得诸多共识，两国领导人之间建立起了一种互相信任的关系，这种互信关系对于双方在一些棘手问题上，尤其是建交谈判过程中求得互相谅解、达成妥协方案尤为重要。[※注]

第二节 中美磋商建交的历程

布热津斯基回到华盛顿后，与卡特总统和万斯进行了会面。既然总统已经决定对华关系正常化，国务院也只好配合。万斯因此向卡特呈递了一份备忘录，建议在1978年秋季选举之后至1979年总统竞选开始之前实现中美关系正常化，并且最好是在12月中旬公开宣布美中建交，该备忘录还建议邀请中国领导人访问华盛顿以庆祝两国建交。万斯希望，实现关系正常化能促进参议院支持第二阶段限制战略武器会谈协议。这样，与苏联签订限制战略武器的条约将与中美关系正常化同时发生。

1978年6月20日，卡特、万斯、布朗、布热津斯基和汉密尔顿·乔丹开会研究了有关美中关系正常化美国的谈判方案。同时还决定主要通过三个渠道同中国接触：（1）伍德科克在北京举行中美关系正常化谈判。（2）布热津斯基同柴泽民与韩叙在华盛顿接触，布热津斯基向中方表述的主要是国际形势和战略问题。此渠道的主要目的是使中方确信美国是真心真意要同中国建立长期的战略伙伴关系。（3）霍尔布鲁克同韩叙接触，主要是接收中国方面对美方的任何抗议照会，特别是有关台湾问题的争议。建立该渠道主要是使伍德科克和黄华的关系正常化谈判不受影响，也不使布热津斯基和中方陷入争论。

按照中美双方的约定，有关中美两国关系正常化的实质性谈判于7月5日在北京秘密启动。中方代表是外交部长黄华，美方代表是驻华联络处主任伍德科克。美国之所以决定秘密谈判而不使用高度公开化的穿梭外交，主要是担心中国对一些问题的敏感以及国内利益集团在关系正常化问题上的干扰，尤其是那些非常有势力的台湾支持者们的群起反对，同时，也是为了不至于产生过高的期望以免给谈判带来沉重的压力。

伍德科克根据美国政府拟定的谈判计划，在开始时建议讨论四个主题，包括：（1）美中关系正常化后，美国在台湾的存在性质；（2）宣布关系正常化时将发表的文告；（3）美中关系正常化后美国同台湾的贸易；（4）联合公报以及关系正常化的方式。中方在答复中希望美国首先阐述其立场，美国却认为中方是想“摸”美国的“底牌”，于是指示伍德科克每两周同中国官员会谈一次，每次还只能谈一个突出的问题。美国的策略是先摸清中方是否拒绝，然后才亮出自己的底牌，美国政府希望以此种方式缓和协议中有关售台武器和美国单方面声明的棘手问题。

对卡特政府来讲，断交、废约、撤军这三点，实施的难度各有不同。三原则中的“撤军”，实施起来相对容易一些。因为中美《上海公报》已经明确表示，美国将最终从台湾撤出其武装力量与军事设施。而且从1972年起，美国驻台军事人员的数量实际上是在不断减少。到1977年，美国公开报道的驻台美军人数已经从1972年的1万人下降至1300人。关于三原则的“断交”一条，双方分歧较大。因为虽然《上海公报》已经确认了中美关系正常化的总方向，但是美国将如何处理其与台湾的关系，中美双方还没有达成双方都能接受的协议。美国方面一直试图寻找一条途径，以使其与中华人民共和国建立外交关系后，仍不影响其与台湾当局“政府级”关系。中国方面认为这是一种旨在制造“两个中国”的图谋，当然是绝不能接受的。关于废除美台“共同防御条约”的问题，对美国来讲，是建交三原则中最有争议和难于接受的一条。从美国的政治和战略的角度分析：第一，美国政界人士担心，一旦废除与台湾的防务条约，美国便无法“有效地”保证其西太平洋盟友的“安全”；第二，与美国有防御条约的不止是台湾一家，仅在东亚地区，美国还与日本和韩国保持着类似防务协定。如果美国将其与台湾的安全条约视为冷战时代的“历史错误”而予以废止，那么，当美国继续与该地区有关国家保留防务协定时，又何以自圆其说呢？[※注]1978年8月，布热津斯基会见了柴泽民大使，他以问及中国将如何终止与苏联订立的友好同盟条约来暗示美国与台湾的防御条约最终也将以提前一年通知终止为方式，而非中国希望美国做的那样突然结束与台湾的条约。

在这一时期，中美双方都还存在互不了解和互不理解之处，这导致双方在某些问题上容易误解对方的意图，甚至以惯有的敌对思维解读对方的某些政策意向。这严重阻碍了中美的建交谈判。一直到9月份，双方已经进行了五轮会谈，但毫无结果。会谈相当程度上还是中美华沙大使级会谈的状态，即各说各话，伍德科克只是提出美国观点，并要求中国接受美国的三个条件。而中国外长黄华只是重述中国的正式立场，中方的基本立场主要围绕四点：第一，台湾问题是阻碍两国关系正常化的关键问题，这个问题是美国政府派兵侵占中国领土台湾、干涉中国内政造成的，“解铃还需系铃人”。第二，要实现中美关系正常化，美国须同台湾断交、从台湾撤军、废除美蒋共同防御条约。第三，在实现中美关系正常化后，美国可以同台湾继续保持非官方关系，但不应向台湾出售武器。第四，解放台湾是中国的内政，别国无权干涉。由于中美双方在台湾问题上的立场有相当的距离，尤其是美国政府以继续向台湾出售武器这一侵犯中国主权的条件为底线，使得谈判进行得非常艰难，双方甚至根本就没有机会讨论更为棘手的问题。这些会谈唯一的作用就是给美国政府提供了一个表述自己立场的机会。当然，造成这一困境的现实原因主要在于美国政府的谈判政策，伍德科克即便不认同政府的政策，也只能如实遵守。

1978年9月中旬，卡特在戴维营调处埃以冲突成功。这是卡特政府的一大外交成就，深受鼓舞的卡特总统决意在对华关系正常化方面也加快步伐。而此时，双方几乎还没有任何实质性进展。美国的对华和对台政策中出现了强烈的利益冲突，这种不可协调的目标冲突给卡特制造了一种政策困境。由于绝对不可能同时与中国大陆和台湾保持外交关系，因此卡特必须做出困难的选择和必要的让步。卡特总统和布热津斯基认为，由于地缘政治的美国全球战略利益的需要，接近中华人民共和国，结束与台湾的正式关系是必须的。不过此时又发生了一件可能干扰中美关系发展的事情，即万斯主张考虑同时承认中国和越南。此时越南已与苏联结盟，并在苏联的支持下推行地区霸权主义和积极反华，因此中越关系渐趋紧张。布热津斯基极力劝阻卡特：在中美关系没有正常化之前，热衷于推进美越关系将会被中国理解为“亲苏反华行动”，这样会影响中美建交谈判。

9月19日，卡特总统会见了中国驻美联络处主任柴泽民，在会谈中，卡特表示美国基本上可以接受中国的三个条件，但他没有谈及中国当时最敏感的越南问题，因为这涉及反对苏联霸权。另外，卡特还表示中国也必须接受美国的三个条件：（1）美国继续保持与台湾商务和文化的联系；（2）美国相信中国和台湾之间的问题将和平地解决；（3）继续向台湾出售防御性武器。

由于售台武器问题，中美建交谈判一度陷入僵局。经过20年美国单方面迫使中国大陆承诺不使用武力解决台湾问题的努力失败之后，美国领导人认识到，他们必须寻求另一种方法。卡特总统最后认为，如果美国能够继续向台湾出售武器，那么台湾的安全可以得到保证。美国继续向台湾出售武器，再加上台湾海峡设置的天然障碍、台湾自身的军事能力以及中国大陆缺乏两栖登陆能力的现状，这样会使中国对台湾的军事攻击可能性极小。而且出售武器的行动也可以明确向中国表明，美国在台湾仍然有极大的安全利益。[※注]因此，保留向台湾出售武器的权利成为卡特政府在中美建交谈判中的底线。

10月初，黄华到纽约参加联合国大会。2日，黄华会见万斯，他坦率地告诉万斯，中国政府对于两国关系正常化以后美国还要同台湾保持安全关系是完全不能接受的。中国不能同意在美台《共同防御条约》废止以后美国还要向台湾出售武器。如果美国政府坚持这一条件，那就会危及正常化谈判，中方可能撤出谈判。

10月11日，卡特召见回国述职的伍德科克，要求对与中国的谈判作出评估，看是否能实现预定的1978年12月中旬建交的目标。伍德科克认为这是可能的，不过他提议不要再在谈判中讨论对台军售问题，而是直接向中方提出公报稿。

10月中旬，卡特总统作出两点重要决策：第一，考虑到中国对美越关系的敏感，决定推迟美国同越南关系正常化；第二，正式向中国提交一份关于中美关系正常化的公报草稿，以表示美国方面确实具有诚意，准备迅速解决这一问题。起初，布热津斯基建议把1979年1月15日作为中美正式建交的日期写在公报上。卡特为防夜长梦多，把日期提前到了1月1日。他希望在圣诞节前能向美国人民宣布三项重大成就：戴维营埃以会谈的成功，美中关系正常化，与苏联限制战略武器会谈达成协定。

为了强调这次机会的严肃性，在伍德科克动身去北京之前，布热津斯基在华盛顿会见了柴泽民，忠告他如果中国不把握这次机会，那么关系正常化的实现将不得不推迟到1979年末。同时，美方还向中方透露了美苏关于第二轮限制战略武器会谈的主要问题已经解决的消息。布热津斯基强调勃列日涅夫很可能在美苏限制战略武器协议签订之后访问美国，并且可能就是1月份。布热津斯基说他希望中美实现关系正常化和中国领导人访美都先于美苏首脑会谈，但这取决于中美两国的谈判。

美方提交公报稿的行动，消除了中方对卡特是否真的下定决心的怀疑。当邓小平看清美国方面确有加快中美关系正常化的意图后，果断作出了不要错过时机的决断。而这一决断的基本考虑，同样是从中国经济发展的大局出发，从中国实行改革开放的迫切需要出发。“文化大革命”结束已有两年，在纠正了“两个凡是”的错误之后，邓小平提出全党工作重点应该转移到社会主义现代化建设上来，具有深远意义的党的十一届三中全会即将召开。从现代化建设的角度来看，中国需要美国的技术和资金，而美国也希望打进具有巨大经济潜力的中国市场，这也增加了双方尽早完成中美关系正常化的动力。另一方面，由于中越关系急剧恶化，苏越又签订了同盟条约，中国已在考虑对在边境不断挑衅的越南采取惩罚性的有限反击。为了牵制苏联，中国需要加强同美国的关系。

邓小平深深懂得，中美关系正常化，可以大大推动中国的改革开放，还可改善中国新的安全困境。而此时，中美双方还没在最关键的台湾问题上达成一致。所以，此后的中美建交谈判，邓小平也亲自出马同伍德科克举行了4次会谈。

为了达成协议，在美台共同防御条约问题上，中国体谅到美方困难，同意美方在法律生效期满的1979年底之前终止该项条约。另外，美方原来提出在建交之际美国将单方面发表声明希望台湾问题和平解决，而中国将不予反驳。后来双方通过协商，决定各自都可以发表声明陈述各自的立场。但在最棘手的对台出售武器问题上，中美始终难以达成一致。

12月12日，伍德科克向邓小平呈上美方修改后的公报稿，并告知邓小平，为了避免国会中的争议，美国准备根据美台《共同防御条约》中的条款在条约到期前一年通知对方终止条约。12月13日，邓小平接见了伍德科克。双方就中美建交中的最艰巨的若干问题达成协议或同意保留分歧。在对台军售问题上，邓小平表示中国接受美国对《共同防御条约》的处理方式，但要求美国同意在这一年里不向台湾作出“新的承诺”。已经达成交易的武器仍可继续交付，但不能再有新的交易。邓小平要求对台军售就此终止，接着他还就此问题作了进一步的阐述。伍德科克则含蓄地表示美国答应停售一年，但1979年以后仍将继续向台湾出售武器。不过伍德科克的“含蓄”没让中国人弄明白，以为美国终于在这个最棘手的问题上妥协了。

布热津斯基在看了伍德科克关于12月13日与邓小平的谈判汇报后，感到中美双方之间存在误解。读过报告之后，布热津斯基立即约见了柴泽民，建议12月15日为双方发表建交公报的日期，邓小平访美将定在1979年1月下旬。因为卡特担心，消息可能提前泄露出去。柴泽民说，看来一切都很顺利，尤其是美国同意终止对台军售之后。布热津斯基反驳说，不是这么回事，是在1979年这一年中美国不再向台湾出售新的武器，此后，美国将恢复向台湾出售有限的防御性武器。柴泽民不胜诧异，这显然与中方原先所理解的不同。这下布热津斯基感到了问题的严重性，原来在这个最敏感的售台武器问题上，双方并没有取得一致，中方还存在误解。卡特总统指示布热津斯基，除非中方了解，他可以向国会保证，在正常化后美国对台湾的安全援助仍将继续，否则中美关系正常化是不可能的。布热津斯基即刻致电伍德科克，要他紧急求见邓小平，向他说明，在正常化后美国要保留向台湾出售防御性武器的权利。这时，离双方预定发表公报的时间只剩下十几个小时了。伍德科克在布热津斯基的催促下硬着头皮求见邓小平并说明了情况。邓小平大怒道：“我们绝不能同意，我们坚持反对，这是不可能的，不能允许的。”[※注]

在邓小平冷静下来后，意识到美苏加强缓和的前景以及越南在即将到来的热带旱季可能对柬埔寨发动的入侵，使得实现关系正常化具有重要的战略价值。通过改善中国孤立无援的境况，并使苏联无法确信美国会对中苏间的敌对“隔岸观火”，中美关系正常化将会降低苏联军事报复的风险。而如果在美苏签订限制战略武器协议之后发动对越反击战，中国将尤为不安全。[※注]更为重要的是，中国好不容易才摆脱“文化大革命”的混乱状态，既然已决定要把全党工作的重心转移到经济建设上来，中国的外交也就应该服务于这一中心任务，这需要与美国实现关系的正常化。所以实现关系正常化是战略上的需要，中国不得不在武器销售问题方面作出妥协。后来，邓小平顾及大局，同意先与美国建交，美国对台军售问题建交之后接着谈，同时还警告美国不要在台湾问题上心存幻想。美国方面则表示相信在两国关系正常化以后将会逐渐出现有利于讨论这个问题的气氛，以暗示美国对台出售武器将随着这一地区紧张局势的继续缓和而减少，同时还答应中国在建交后的一年以内不与台湾当局签订新的武器出售协议。

就这样，中美在诸多问题上各自妥协，完成了中美建交的主体谈判。中美双方就两国关系正常化问题达成下列协议：一、美国承认中国关于只有一个中国、台湾是中国的一部分的立场，承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府，在此范围内，美国人民将同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系。这是美国方面多年来第一次公开宣布在中国只有一个合法政府，那就是中华人民共和国政府。《上海公报》中美方仅仅是“认识到台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议”，而这并不等于美国承认中华人民共和国是中国唯一合法政府。二、在中美关系正常化之际，美国政府宣布立即断绝同台湾的“外交关系”，在1979年4月1日以前从台湾和台湾海峡完全撤出美国军事力量和军事设施，并通知台湾当局终止《共同防御条约》。三、从1979年1月1日起，中美双方互相承认并建立外交关系，3月1日互派大使、建立大使馆。

邓小平以高度务实的精神避开了中美关系中的巨大障碍和险礁，最终打开了中美关系正常化的大门，使得毛泽东、周恩来和尼克松、基辛格共同开辟的上海公报通道，经过7年的艰难航行，终于迎来了中美建交的历史性时刻。1978年12月15日，中美双方分别在各自的首都向世界宣告中美两国将于1979年1月1日正式建立外交关系，实现两国关系的正常化。

第三节 《与台湾关系法》的出台及其影响

中美两国从隔绝到实现关系正常化，最大的障碍始终是台湾问题。在解冻前，由于美国政府在事实上推行“一中一台”的政策，所以中美两国的关系长期处于隔绝状态。中美关系解冻以后，美国在两国关系正常化之后该如何处理对台关系始终是美国政府的中心议题，而美国政府在台湾问题方面立场上的后退也使得中美关系正常化的进程停滞多年。在中美进行实质性的建交谈判之中，最敏感最棘手的仍然是台湾问题。并且至今，在中美建交已达30年之际，两国关系的核心议题也依旧是台湾问题。在建交前，中美两国在台湾问题上的分歧主要在于外交承认以及同盟条约。建交之后，两国在台湾问题上的争端则都可归结于中美建交时美国单方面出台的《与台湾关系法》。

中美建交后，1979年1月26日，卡特政府向国会提交了关于未来美台关系的“综合法案”。《台湾授权法案》与一些国会议员的想法大相径庭，他们倾向于通过新的立法来替代《共同防御条约》和修改卡特政府的对华政策，尤其是加强对台湾的关注，维持与台湾之间实质性的政府间关系。最后在双方的斗争和让步下，美国国会通过了《与台湾关系法》，声称一旦出现任何足以危及台湾安全的情况，美国将“依照”其“宪法程序”来“决定美国应付任何这类危险的适当行动”。这对将来一旦因“台独”势力或外国势力在台湾海峡挑起事端时，为美国介入和干涉台湾问题埋下了伏笔。因此遭到中国的强烈反对，但美国坚持将《与台湾关系法》和中美联合公报一起作为处理对华关系的准则，在两国关系中不断地制造争端。尽管中美建交已有30年，《与台湾关系法》却始终没有弱化的表现，并且还有加强的趋势，成为中美友好往来的严重障碍。

美国之所以在台湾问题上纠缠不清，一个很重要的原因是冷战时期传统的反共同盟等关系，特别是自第二次世界大战以来的盟友关系，使得美国人很难从心理上承受一下子切断旧关系的压力，那么做使他们存在一种“抛弃”老朋友的负罪感。布热津斯基曾在访华时解释说：“我们认为非常有必要让别人知道美国是可以信赖的和美国仍关注远东，虽然我们继续并加速从台湾撤出我们的军事人员，但注意不造成动荡的局面，那样很可能被我们共同的敌人所利用。”[※注]

不过更主要的原因则在于美国在台湾的利益。中美两国关系解冻之前，由于台湾所处的战略位置，它被美国视为西太平洋防御圈的一个环节，用于阻止在苏联指挥下，由“红色中国”在东亚和东南亚推行的“共产主义扩张”。在20世纪60年代末，国际形势曾使台湾在这方面的作用大大削弱，因为中苏之间的分裂使西方认识到中国并非苏联的附庸，而是作为一支独立的力量存在于世；并且美国希望今后不再卷入亚洲地区的军事对抗。但在尼克松访华之后，中美两国关系开始向正常化方向发展，而在这方面的谈判中，美国通过以台制华，可以为美国赢得额外的讨价还价的筹码。另外从经济利益上讲，经过几十年的投资，美国在台湾的商业利益也已经太大，使之难以忽视。作为资本主义市场经济体系的一个组成部分，台湾成功的经济发展使其既具有吸引美国公司的投资环境，又能提供适合美国市场需要的物美价廉的商品。1978年，台湾是美国第八大贸易伙伴。

正是出于利益的考量，美国才不愿意断绝跟台湾的关系。尼克松访华时，中国要求美国声明和平解决台湾问题只是美国“希望”的。而美国却坚持这是美国“关心”的，而且坚持要用“重申”的字眼，表示这是一项具有连续性的义务。虽然中美两国关于台湾问题的立场相距甚远，但中美双方出于战略安全的需要没有让台湾问题阻碍中美关系的进一步发展。1973年以后，中国希望美国用“日本模式”解决台湾问题，即美国和日本一样废除同台湾的官方关系而只保持民间关系来解决中美关系分歧。基辛格起初也允诺完全按照中国的条件来建立两国的正式外交关系，但在“水门事件”之后，美国政府为争取亲台议员的支持以及拖延时间，在台湾问题上有所倒退，提出“倒联络处”方案，以致两国关系正常化进程长期僵持。而在卡特政府与中国谈判建交前，他们认为美国很难接受中国的三个基本条件，因为如果接受，美国在台湾的安全、经济和其他利益就要被牺牲。而卡特最关心的反倒不是中美能够尽早建交，而是美国对台湾的“义务”，是美国在台湾的战略利益。所以卡特在1978年12月15日发表了中美建交公报之后，又发表了一项声明，表示“美国继续关心台湾问题的和平解决，并期望台湾问题将由中国人自己和平解决。并将寻求调整我们的法律和规章，以便在正常化以后的新情况下得以保持商务、文化和其他非政府的关系”。[※注]使用“继续”（continue）一词，表明了在这个问题上政策的一贯性，而《与台湾关系法》只是其“调整法律和规章”的表现。

但必须承认的是，尽管卡特政府一方面所采取的方法是在保持尽可能多的美台联系的条件下，接受中国方面的三项原则，其中着重强调对台湾的安全保障。但另一方面，为了避免破坏中美关系，卡特政府在上任后、建交谈判期间、《台湾授权法案》条款、《与台湾关系法》的辩论等各时期和环节，都尽力不刺激中国，尽量不违背联合公报的原则。只是他个人的政治空间非常有限，美国国内强大的“院外援华集团”、美国民众的普遍态度以及台湾当局超强的活动能力等，都制约了卡特政府对联合公报的遵守。

美国国内有股势力出于美国长期在台湾的利益和美国国内的政治需求，反对美中和解特别是反对将牺牲强加于台湾的和解，它要求继续保持美台间的关系。根据1978年美国保守党派联盟进行的一次民意测验来看，美国参、众两院多数成员对以与台湾断交来换取对中华人民共和国的关系正常化，反应是比较强烈的。参议院56位参议员表示说，如果美中建交将意味着美国要与台湾断绝外交关系及军事联系，他们将投反对票。在对270名众议员进行的调查中，264位赞同美国继续支持台湾。[※注]

1978年5月布热津斯基访华之后，美国国会中的亲台保守势力预感到中美关系的发展势头，为了防止行政当局不与国会商议就在对华政策问题上采取什么步骤，他们于7月在参议院提出了《多尔—斯通修正案》，要求“对于任何会影响到美台《共同防御条约》长期有效性的改变政策的建议，都必须经由参议院和行政部门先行磋商”。该修正案以在无一反对票的情况下获得通过，并于9月由卡特总统签署成为法律。所以，在卡特宣布中美建交之后，国会议员戈德华特将卡特告上法庭，其理由是在终止美台条约问题上，“总统不仅违反了法律，而且他藐视宪法，公然对抗国会”，因为国会本来已经通过了修正案，而卡特没有遵守。国会议员们也指责说，卡特总统及国务院作出美中建交决定前根本没有同国会充分协商。有的议员抱怨说，他们只是在美国政府最后宣布建交公报前“数小时”才被告知此事。还有的议员指出，国务院宣布决定的时间也是精心策划的阴谋，因为公报宣布之时，正值国会休会，多数议员不在国会。

中美关系正常化不必经国会批准，但在此问题上，在三件事情上国会手中握有大权。第一，美国驻外大使必须经参议院听证确认，美国首任驻华大使当然也不例外。不仅如此，参议员们还有权推迟听证会，或者不批准对他的任命，那就会使刚刚建立的中美关系陷入危机。第二，美国政府在发表建交公报的同时发表的声明中已经说到，美国政府将调整法律与规定，以便保持与台湾人民的商务、文化及其他非政府关系。行政当局将要提出的新的法律和将要成立的机构必须经由国会认可。第三，中美建交后，自然会达成一系列的条约和协定，用来推进两国之间的关系。行政当局将要求国会批准这些条约和协定，这就给了国会许多可以就对华关系发表种种意见，甚至作出决定的机会。[※注]

国会这种强大的反对力量，以及卡特政府对国会在政治上的需要，尤其是“水门事件”之后总统权力弱化和受到国会的极力制约，迫使卡特在一定程度上屈从国会的要求，提交《台湾授权法案》。

而在民意方面，1975年的一份盖洛普调查表明，虽然61%的人支持承认中华人民共和国，但其中7/8的人反对牺牲同台湾的关系。1977年的民意测验也显示多数人赞同与台湾和中国大陆的关系都保持现状。为了让新的对华政策被国内公众接受，卡特总统又不得不保证台湾未来的安全利益不能牺牲。

最后，台湾当局在美国超强的活动能力以及台湾本身所具备的战略价值来促使卡特政府设法维持与台湾之间的特殊关系，以制约中国。自尼克松访华以来，台湾当局就一直担心美国政府会与大陆建交，因此不断加强与美国各界的交往。

卡特政府上台后，几乎中止了同台湾当局的高层联系，从卡特就任总统一职到与台湾断交的两年时间里，尽管台湾“大使”沈剑虹再三求见，但不仅卡特总统本人，甚至副总统蒙代尔都从未会见过他。被台湾方面视为亲台或维护台湾利益的国务卿万斯也只会见过他一次。于是台湾更加重视对国会和民众的工作，大量地邀请美国议员，以及议会工作人员和学者访问台湾，特别注意邀请那些访问过中国大陆的人。卡特在回忆录中就记录说他的亲戚和同乡曾源源不断地接到访问台湾的邀请，全部费用有人代付，招待热情周到。“但要求他们来影响我，想使我忘记履行美国对中国许下的诺言。”卡特能做的也只是禁止近亲接受这种盛情。至于台湾当局驻美“大使馆”方面，沈剑虹和他的下属分工负责国会议员的工作，他本人主要负责参议院外交委员会和军事委员会，每月都要到国会拜会一两位参议员。有的议员不愿见他，他则千方百计地找上门去。如对参议院外交委员会的主席富布赖特，他就采用了“紧逼盯人”的战术，迫使富布赖特同他谈了一次。

1978年，台湾方面得知布热津斯基访华的时间定为5月20日，立即向美国国务院官员和国家安全委员会中国问题专家奥克森伯格进行交涉，要求布热津斯基变更行期，因为20日是新“总统”蒋经国举行就职典礼的日子。国务院官员只对这种巧合表示遗憾，而具体安排此次访问行程的奥克森伯格干脆说：“爱莫能助”，连声道歉的话都没有。卡特政府的这些做法引得与台湾交好的部分议员纷纷替台湾鸣“不平”，他们对卡特政府在宣布与中华人民共和国建交前几个小时才通告台湾当局更感不平，因此议员们大力向卡特政府施压。

最后，卡特政府不得不安抚台湾当局，于12月23日向台湾当局作了五项保证：（1）美国仍然认为台湾有“国际人格”身份；（2）美国没有承认“中共”对台湾拥有主权；（3）美国继续在台湾保持外交以外的全面关系，说明对台湾的“重要承认”；（4）美国与台湾关系的基础，仍是原有的58项条约（指美台“共同防御条约”废除后，美国与台湾还剩下条约的数目），美国将就此另行立法；（5）美国将以新的交流形式来取代原有外交代表机构。此五项保证反映了卡特政府打算在新形势下同台湾保持关系的基本构思，勾画了美国政府准备处理美台关系的大致轮廓。

1978年12月30日，卡特总统又发布了一项指令：“建立新机构处理美台关系；美国和台湾之间现有的国际协议和安排将继续有效……提到任何其他国家、政府和类似实体的条款以及应用这些法律、规定或命令时，应把台湾包括在内。”根据这一指令，1979年1月16日，美国政府宣布建立了“美国在台湾协会”（American Institute in Taiwan）。

1979年1月26日，美国国务院秉承卡特旨意，向国会提交了《台湾授权法案》，内容主要是关于美中建交后，美国将以何种方式处理其与台湾的关系。卡特清楚国会对台湾安全的重视，但他还是不希望美台关系给人太多官方关系的印象，以免破坏刚刚建立的中美新关系，因此该法案只谈了美国法律对台湾的适用问题和有关“美国在台协会”的内容，而没有关于台湾“安全”的条款，也未提给台湾未来驻美机构（北美事务协调委员会）以任何外交特权。仅仅规定，除美台防御条约终止外，其他美台之间的58项条约和协定继续有效。

卡特在26日当天召开了记者招待会，在会上阐述了美国政府同中华人民共和国建交的原因，并就《台湾授权法案》进行了一番解释。卡特此举一来是想争取舆论的支持，表明他对台湾问题并不是漠不关心。另一方面的用意则是他估计到国会议员对这个法案可能的不满，所以预先给国会极右势力以警告，这就是：如果任何修正案从根本上违背美中建交协议，他将考虑使用“总统否决权”。卡特的这一警告使一些议员非常反感。而他还示意，国会应该在3月1日之前完成关于台湾的立法，否则美台关系的继续就没有法律基础了。这就是说，留给国会的时间只有一个多月，这更使一些国会议员感到恼火。因此，该法案在国会引起了轩然大波。在几天的时间里，参众两院就提出了十几个与台湾有关的议案，旨在保留美国与台湾的外交和防务关系。

需要肯定的是，在美国参众两院辩论及协商委员会讨论期间，卡特行政当局做了多方努力，挫败了一系列与中美建交原则完全抵触的修正案和措辞。比如上文提到的卡特将草案提交国会的当天就威胁要动用否决权阻止这种倾向。参议院辩论期间，总统还邀请丘奇共进午餐，恳请这位对外关系委员会主席能发挥其影响，避免一些极端提案的通过。2月5日，国防部长布朗和副国务卿克里斯托弗还出席参议院听证，通过全方面的分析强调中国政府对台湾采取军事行动的可能性极小，以此安抚国会。

国会在讨论《台湾授权法案》时，虽然议员们不反对中美建交，认为这符合美国的利益，但不少人攻击卡特政府在实施中美关系正常化时对中国“让步太多”，力图在《与台湾关系法》中添上一个又一个违反《中美建交公报》的条款，把美国在台湾问题上的立场，从中美建交协议往后拉。他们的建议主要围绕着下述两大问题：一是终止美台《共同防御条约》后所谓“保证台湾安全”的问题。美国国会当时在这个问题上所进行的辩论，主要不是应该不应该在《与台湾关系法》中加进“保证台湾安全”的条款，而是美国在这一方面所承担的义务，“究竟要强烈到什么程度，正式到什么程度”。二是美台间互设的办事机构的性质问题，实际上也就是美台关系的性质问题。[※注]国会议员们认为行政当局在性质上界定太模糊。

在有关“安全”条款的辩论中，按对“安全”条款措辞的不同主张可分为“强硬表达”和“温和表达”两种意见。强硬派认为，美国应明确表示承担台湾“安全”的义务，具体提法是:“凡对台湾的攻击，都被认为是对台湾人民及美国在西太平洋地区和平与安全的危害。”温和派反对将台湾“安全”与美国利益直接联系，强调应避免由于承担了义务而被卷入战争的危险，主张措辞上采用“关切”，甚或“严重关切”即可。但强硬派在对此问题上始终处于上风。

在美台未来的关系方面，政府法案也遭到保守派议员的反对。他们攻击“美台协会”只具有私人性质，“怠慢了台湾政府”。并且认为，从1973年到1978年，美国在尚未承认中国的情况下，通过设在北京的美国对华联络处发展中美关系，实际上已同中国保持“政府对政府”的关系，现在美台断交，作为“对等原则”，应赋予“美台协会”类似的“官方性质”，如法炮制在台湾设“联络处”。保守派的主张，在两院得到多数议员的支持。[※注]后来的表决，参议院57票对38票通过，众议院在卡特政府威胁动用总统否决权的情况下才以172票对181票的微弱差距未通过这一修正案。这还得益于国会两院当时均由民主党控制，能较好地配合卡特政府。

3月13日，参议院《与台湾关系法》草案文本以90票对6票在全体会议获得通过。同一天，草案以345票对55票在众议院也获得通过。参众两院协商委员会综合了两份修正案，形成了《与台湾关系法》的最后文本，并于3月底在两院通过。4月10日经卡特总统签字，《与台湾关系法》正式成立。卡特仅在个别问题上作了保留，并表示将以同中美建交协议相一致的方式行使该法给予总统的“斟酌权”。

对美国政府来说，《中美建交公报》和《与台湾关系法》都服务于美国的国家利益，前者是建立在反苏霸权主义基础之上，后者则是建立在美国在台湾的利益基础之上的。因此，国会两院最后通过的《与台湾关系法》与行政当局最初提交给国会的《台湾授权法案》在内容上有着实质性差别。《台湾授权法案》主要是关于处理美国在台湾协会与美国政府部门的关系及关于协会运作的技术性规定，而《与台湾关系法》还增添了许多政治性、政策性的内容，从而改变了原法案的性质。其主要内容分为两大部分，第一部分是政策性的，表示美国对台湾安全的“关注”，即所谓的安全条款。第二部分是技术性的，涵盖美国法律对台湾的适用问题，美国在台协会的运作问题。该法共18条，其中最关键的是美国对台湾安全的承诺，以及关于台湾的国际地位。

该法除了第一条声明美国保持和促进美台人民间的商务、文化及其他关系外，其余条文则全部强调了该法的主旨——台湾的安全问题。针对台湾安全遭到威胁时美国应该采取何种政策的问题，该法并没有具体规定，它的措辞尽管属于模糊战略，但十分激烈，认为美国应该对台湾的安全提供“充足”的保证。值得注意的是，国会在“安全”条款中塞进了正常化后美国将继续向台湾出售武器的内容。在政策设计上，美国国会以和平解决台湾问题为最终停止军售的前提，并用《与台湾关系法》将其法律化，使台湾问题不仅成为美国外交问题，而且成为对任何一届美国政府都有法律约束力的法律问题。实质上，美国是用台湾问题必须以和平方式解决的“道义”支持和武器售台的军事保障，为台湾安全提供了间接保护，以替代美台《共同防御条约》及美军驻台所提供的直接保护。

在有关台湾的国际地位问题上，《与台湾关系法》实际上把台湾视为一个“独立的政治实体”，将台湾与主权“国家”相提并论。例如其中规定：“凡当美国法律授权或根据美国法律同外国或同其他民族、国家、政府或类似实体时，上述名词含义亦应包括台湾，此类法律亦应适用于台湾”。这同中美《建交公报》的精神是不相容的，即便如此，一些保守的亲台议员仍不满足，在中美建交之后这30年时间里，他们仍不断挑起事端，试图在法律上强化美台关系，尤其以20世纪90年代末期为甚，当时部分议员提出了《加强与台湾关系法》的修正案并在众议院得到多数通过。

《与台湾关系法》以法律的形式为美国干涉中国的统一提供了平台，以售台武器等为美国维持台湾海峡两岸不统不独的局面设置了障碍，使得台湾当局在与大陆对抗时有恃无恐。另外，《与台湾关系法》视台湾为“独立的政治实体”，与台湾发展某种“实质性的政治关系”，鼓舞了“台独”势力。

自《与台湾关系法》出台之后，美国国内时不时地对《与台湾关系法》和中美联合公报孰高孰低的问题进行争论，有人以《与台湾关系法》是美国的法律，而中美联合公报只是国与国之间的协议，协议的法律效力较低为由，试图让《与台湾关系法》来指导美国政府的对台政策。有人还直接抛出“《与台湾关系法》优于中美联合公报”的论调。

中国针对《与台湾关系法》的出台，在原则上与美国进行了坚决的斗争。中国从美国国会开始讨论该法案起就不断地向美国提抗议，中美两国间还十分脆弱的关系受到了严重威胁。而美国在反对苏联霸权等问题上需要中国，这也促使卡特政府正视中国的反对，并向中国保证坚持“一个中国”的原则，承认台湾问题是中国的内政，还明确表示要按照中美建交公报的原则处理两国之间的关系。这些都成为中美两国关系得以维护和继续向前发展的基础，但在售台武器这一问题上，中美两国未能达成一致，成为建交以来不断斗争的重要主题。

第四节 新阶段的中美关系

中美历经20多年的隔绝和7年的曲折谈判，终于建立了外交关系，实现了关系正常化。而建交绝不仅是个形式，对于两国关系来说，正常化的交往较以前而言，有着翻天覆地的变化，这种变化主要体现在两国关系的制度化，以确保中美关系不至于因为各种危机、分歧或突发事件而破裂或像福特时期的中断。对于中美两国关系来说，制度化建设的重要内容就是邓小平访美。

卡特刚上台时，认为美国已有两位总统访问过中国，因此是时候由中国领导人回访美国了，于是他在接见中国驻美国联络处主任黄镇时就极力邀请中国高级领导人访美，黄镇回答说：“只要华盛顿还有台湾的大使，这件事就没有可能。”中国坚持不懈地斗争终于取得了胜利，美国接受中国的条件，与台湾当局断交、撤军和废约，并与中华人民共和国建立了正式的外交关系，也为中国领导人访问美国扫清了政治障碍。为巩固中美关系正常化的成果，并增进两国人民和政府间的互相了解和信任，中国领导人邓小平接受了卡特总统的邀请。按照中国人的习惯，邓小平选择了吉日良辰出访美国。他赴美访问起程这天，正好是1979年1月28日，即中国农历大年初一。邓小平访问美国，是中美建交后的第一个重大双边外交活动，也是新中国领导人对美国的第一次访问。

美国方面把邓小平副总理当做中国的最高领导人，给予了破格而热情的接待，副总统蒙代尔、国务卿万斯等亲往机场迎接，卡特总统在白宫的正式欢迎仪式上为邓小平鸣放政府首脑待遇的19响礼炮。

在检阅了仪仗队后，卡特致辞说：“副总理先生，昨天是农历新年，是你们春节的开始，是中国人民开始新的历程的传统日子。我听说，在这新年之际，你们向慈善的神灵打开了所有的门窗。这是忘记家庭争吵的时刻，也是团聚和解的时刻。……对于我们两国来说，今天是团聚和开始新的历程的时刻，是和解的时刻，是久已关闭的窗户重新打开的时刻。”[※注]

邓小平在答谢词中也以开阔的视野强调了中美关系的积极方面，他指出：“中美关系正常化的意义远远超出两国关系的范围。位于太平洋两岸的两个重要的国家发展友好的合作关系，对于促进太平洋地区和世界和平，无疑将具有重要意义。今天的世界很不安宁，不仅存在着对和平的威胁，而且战争因素在显著增长。世界人民的当务之急，就是要加倍努力维护世界的和平、安全和稳定。我们两国有不可推卸的责任，通过共同的努力对此做出应有的贡献。”[※注]

卡特的破格接待还包括与邓小平进行了两天的双边会谈和为他举办欢迎国宴，在国宴上，卡特首先祝酒，他说：“在争取自由的革命中诞生的美国是一个只有两百年独立历史的年轻国家，但是，我们的宪法是世界上仍然有效的最古老的成文宪法。有四千年文字记载历史的中国文明是世界上最古老的文化之一，但是作为一个现代国家，中国还是很年轻的。我们能够互相学到很多东西。……你们雄心勃勃地致力于现代化的工作，美国人民祝愿你们的努力获得成功，并且盼望同你们进行合作。”[※注]

邓小平在致谢时表示：“中美关系史上的一个新的时代开始了。我们两国社会制度不同，意识形态不同。但是，两国政府都意识到，两国人民的利益和世界和平的利益要求我们从国际形势的全局，用长远的战略观点来看待两国关系。”[※注]

在此次访问期间，邓小平同卡特总统就国际形势和中美关系，尤其是台湾问题交换了看法，向美国最高领导人当面表明了中国在台湾问题上的坚定态度，也表达了对中美友好往来与合作的期望。谈到台湾问题时，邓小平说，中国是愿意用和平方式解决台湾问题的，但不能承担不用武力解决台湾问题的义务，因为那样反而不利于台湾问题的和平解决；他还指出，美国可以为中国和平解决台湾问题作出贡献，而不要做不利于台湾问题和平解决的事。不要让台湾当局感到，有人在继续向他们出售武器，他们就可以有恃无恐。他坚决反对向台湾出售武器，希望美国政府在这方面绝对谨慎。

在反对苏联霸权主义这个双方接近与合作的战略问题上，邓小平十分坦诚地向卡特表示中国认为美国在遏制苏联方面做得很不够，主张中美之间密切合作反对霸权。他还希望，美国能扎扎实实地援助第三世界尤其是巴基斯坦，以免苏联钻空子。对于美苏限制战略武器会谈，邓小平说，我们不反对美苏签订这种协议，但我们认为它管不住苏联，约束不住苏联的扩张政策，重要的是要做扎扎实实的工作，也就是，中、美、日、西欧以及第三世界要联合起来，破坏苏联的战略计划。卡特同意邓小平的看法，他说从东南亚到印度洋到非洲，许多地区的形势不稳，苏联的军事力量在迅速增长，这些都是国际形势中的不利因素。

邓小平还进一步阐述了中国对苏联霸权主义联盟的担忧和中美共同反对霸权的期望，并明确地表示中国要有限度地教训为虎作伥的越南，以此来打击其盟友苏联和分解苏联对中国的三面包围。自越南侵占柬埔寨，驱逐华侨，还觊觎中国南部领土，并在中越边境频繁挑衅中国军民之后，中国显然不能不有所行动了。因此在教训越南这个问题上，邓小平得到了美国政府善意的理解和支持。卡特希望能孤立苏联和越南，但他担心中国作为大国，针对越南这个小国的军事行动会使越南赢得国际同情和支持。对此邓小平表现出了坚决的态度，为此美国政府表示将同时批评中国的军事行动和越南对柬埔寨的侵略，并同时要求中国从越南、越南从柬埔寨撤军。而批评中国和要求中国撤军都只是一种姿态，绝不会通过制裁等方式实质性地反对中国的军事行动，这样既可以洗脱美国支持中国出兵越南的干系，又通过敲打越南制衡苏联，还能牵制苏联从北面军事支援越南的行动，因此，中美在此问题上取得了默契。

中美两国领导人经过两天的会谈，于1979年2月1日发表了《联合新闻公报》，公报指出：“双方重申反对任何国家和国家集团谋求霸权主义或支配别国，决心为维护国际和平、安全和民族独立做出贡献”。“霸权”一词在当时是中国指责苏联推行扩张政策的代名词，在中日谈判《和平友好条约》过程中，日本对中方在公报中写上“霸权”一词的要求十分为难，为此还使得中日两国友好条约谈判一度停滞不前。美国同意在公报中使用这个高度敏感的词，说明了美国在反对苏联霸权主义方面与中国是有共同点的。

访问期间，邓小平还同美国国会议员、州长、市长以及经济、工业、商业、文化、教育等各界人士进行了广泛的接触。他的平易近人和魅力使无数美国友人为之折服，他访美的众多小故事至今流传于中美两国人民之间。邓小平在会见美国国会议员时，一些议员曾就台湾问题提出一些挑衅性问题，他总是态度明确地强调：台湾一直是中国的一部分，我们的政策是争取用和平方式解决台湾问题，但我们永远不承诺放弃使用武力。邓小平还遵守8个月前和布热津斯基在北京首次会面时的约定，抵美后不久就来到布热津斯基家中赴宴。席间，布热津斯基曾半开玩笑地问邓小平说，卡特总统因中美关系正常化问题在国会遇到麻烦，中国是否也有类似的问题，邓小平不假思索地答道：“当然有，在台湾就有不少反对者。”[※注]他的机智让布热津斯基惊叹不已。

美国民众印象最深刻的则是邓小平在休斯敦附近的西蒙顿小镇观看牛仔竞技表演时戴上宽边牛仔帽的一幕。表演开始前，两名骑白马的女士把邓小平和副总理方毅请到观众的面前，向他们各赠了一顶边檐翘起的白色牛仔帽，他们当即就很高兴地戴上了。接着，邓小平应邀坐进一辆19世纪的马车，绕竞技场跑了两圈。对于美国人来说，邓小平欣然戴上牛仔帽观看美式牛仔表演这一入乡随俗的举动，表达了他对美国文化的尊重和对美国人民的友好之情。

邓小平还参观了福特汽车公司的装配厂、林登·约翰逊航天中心、波音飞机公司装配厂等。美国强大而先进的生产力更加坚定了邓小平让中国努力学习西方先进技术和文化，开展经济建设和实施改革开放的决心。

在访问期间，邓小平及其访问团成员与美国政府进行了广泛的会谈，并在平等、互利和互惠的基础上签订了一系列协定，囊括农业、能源、文化、空间、卫生、环境、科学、工程等领域及其管理、教育和人员交流等方面。邓小平和卡特分别代表中美两国政府签署了具有重要意义的中美科技合作协定和文化协定。方毅副总理、普雷斯总统科学顾问签署了两国在教育、农业、空间方面合作的换文。方毅副总理、施莱辛格能源部长签署了两国在高能物理方面的合作协议。黄华外长、万斯国务卿签署了关于建立领事关系互派和互设总领馆的协议。中美双方还同意为互派常驻新闻记者提供方便，并同意就签订贸易、航空、海运等协定进行商谈。这些协定是中美之间30年来签订的第一批政府间的协定，它们的签订为中美两国全方位的交往创造了良好的开端，标志着中美之间的合作展开了一个新的时代。通过这些实质性的交流与合作，中美两国往后的关系不断加深。

邓小平的访美，使得中美关系超过了外交关系正常化的目标，形成了一种在维护和平和发展经济这两大方面展开友好合作的新的格局。

邓小平访美归国两星期之后，中国边防部队开始对由苏联支持的越南在中越边境的频繁挑衅开始了17天的反击，中国军队的反击势不可当，为打击苏联霸权主义，同时也为了支援柬埔寨的抗越斗争，中国军队攻入越南境内。美国政府随即批评中国的军事行动和越南对柬埔寨的侵略，并要求双方都撤军。另外，又致函苏联，要求苏联不要采取任何可能使形势更加严重的步骤，尤其是军事部署和其他的军事行动。卡特还采纳布热津斯基的建议特地附上一句“美国也准备保持同样的克制”，言下之意，即如果苏联不保持克制，美国也会采取相应步骤。苏联在中美建交之前就不断地向中苏边境增兵，甚至有对中国进行核打击的计划，现在苏联自然不愿坐视不理。但美国的牵制使得苏联束手无策，坐看它的盟友越南受到中国的军事打击而失信于天下。

不过，当国际社会越来越关注中越边境的战争时，万斯领导下的美国国务院在态度上发生了变化。在邓小平访美期间，中美双方曾商定美国财政部长布卢门萨尔和商务部长克雷普斯在2月底访华。万斯认为这个时候布卢门萨尔如果还前往中国，会让人认为美国支持中国的军事行动，这将不利于美国的国际形象。而且，以前美国也曾在苏联入侵捷克斯洛伐克后取消过内阁级官员的访苏。因此，万斯要求卡特取消布卢门萨尔的中国之行。但卡特自下定决心与中国建交时开始，他的外交政策就已偏向布热津斯基的主张。布热津斯基在此问题上提出，中越之间的战争不应影响美国与中苏两国的关系，而如果取消布卢门萨尔的访问，势必将对刚刚正常化的中美关系造成负面影响。此时，从英国传来其工业大臣将如期访问中国的消息，卡特由此顶住万斯的反对意见，坚持让布卢门萨尔按约访问中国。中美之间脆弱的关系由此经受住了战火的考验。随后的一年里，包括美国商务部长、总统贸易谈判代表、副总统、国防部长等一批美国高官都到访了中国，中国也派出多位要员访问了美国。而政治关系方面，中美双方还于1979年3月正式设立了驻对方国家的大使馆，为两国日常的交往提供了平台。

中美双方频繁的互访在各个方面推动了刚刚正常化的两国关系的发展，尤其是经贸往来。在之后的两年里，关于偿还双方被冻结的资产问题、关于中国的最惠国待遇问题以及关于双方军事合作和交流的问题成为两国之间比较突出的问题。

关于双方冻结资产的问题，早在尼克松任内末期就谈过，但当时中国在中美关系上的主要精力放在建交上面，对美国在台湾问题的立场上退步深为不满，并对美国绕过台湾问题大谈不重要的问题而拖延时间十分不悦，所以在此问题上也非常不积极。中美建交之后，该问题被重新提上日程。在中美友好、共同抗苏的环境下，该问题很快就得到了妥善解决，排除了中美两国经济和商业关系发展的一个主要障碍。而这一成功对中美关系至关重要，因为中美两国接近和建交的战略基础都是反对苏联霸权主义，这一基础会随着美苏缓和以及后来苏联的崩溃而弱化。在中国把工作重心转移到经济建设和实施改革开放之后，顺利解决中美之间的经济与商业往来的障碍为中美两国的关系提供了新的合作基础。

而中国是否享有最惠国待遇的问题，则成为随后20年中美之间能否顺利发展经贸关系的关键。早在卡特上台初期，中国与日本和欧洲共同体签订贸易协定就使得美国工商界十分眼馋和着急。卡特政府一度也希望中国能与美国发展经济关系，但中国以优先照顾建交国家为由向美国施压。中美建交之后，尤其是在中国把注意力集中到经济发展之后，中美经贸问题得以显现，但双方没有最惠国待遇的状况制约了两国之间的经贸发展。冷战开始之后，美国以苏联在移民问题上不开放为由而拒绝给社会主义国家最惠国待遇，并在随后运用于新中国。中美建交期间提及此问题时，邓小平曾开玩笑地说愿向美国输送1000万中国人，表明了中国开放自由的移民政策。但美国国务院以中、苏要“一碗水端平”为由拒绝单独给予中国最惠国待遇，除非中苏两国都享有此待遇。但苏联在非洲和波斯湾等地大肆扩张，以及它仍然坚持不符合美国意愿的移民政策，使得美国参议院不可能批准给予苏联最惠国待遇的要求。依照美国国务院对中、苏政策要对等的原则，中国也会因此受拖累，这对中国显然是不公平的。副总统蒙代尔、国家安全助理布热津斯基和国防部长布朗认为中国比苏联弱，所以万斯机械的对等原则事实上是有利于苏联的政策。卡特在听取了他们的争论之后，选择了支持布热津斯基，他决定结束这种机械的平衡政策，向中国提供最惠国待遇。由于最惠国待遇需要参议院的批准，国务院随即要求在美苏关系稳定下来之前暂缓向参议院提交议案，以免影响参议院对美苏第二阶段限制战略武器协定的批准。卡特再次决定中国最惠国待遇的问题不应该从属于美苏关系的发展，经过蒙代尔等人的努力，卡特终于在蒙代尔访华前夕同意将此问题提交国会，并宣布中国为“友好国家”，从而使中国得以免除了限制共产党国家的某些约束。美国参议院1980年1月批准给予中国最惠国待遇之后，结合邓小平访美期间签订的两国贸易协议，中美经贸关系的长足发展得到了制度上的保证，为中美关系在机制上增添了经济这一利益基础，也为中国的经济建设和改革开放创造了良好的国际环境。

另外在双方军事合作与交流的问题上，由于面临共同抗击苏联扩张的问题，所以此问题在建交前就开始了良好的合作。福特政府时期默认甚至暗地鼓励西方国家向中国出售武器，布热津斯基访华时，也曾带着国防部的高级官员与中方会谈，并向中国提供了苏军在中苏边境的兵力部署等情报。中美建交之后，尤其是在1979年底苏联入侵阿富汗之后，此问题得到更好的发展。卡特政府不仅派国防部长布朗访华，还解禁了近30种军事装备。布朗的访华是美国国防部长第一次访问中华人民共和国，卡特政府在与中国军事合作与交流问题上的积极态度使得布朗的访问非常具有实质意义，影响深远。布朗访华不久，美国商务部把对中国的出口控制从对华沙集团的“Y”类放宽到针对新国家集团的“P”类，几百项非杀伤性武器获准出口中国，促进了中美两国战略关系的发展。1983年6月，美国又宣布将中国从出口管制分类的“P”组列入“V”组内，是与美国友好的非盟国一类。

中美两国关系在建交之后的迅猛发展还体现在教育、科技等领域。根据中美两国政府签订的相关协议，中国开始向美国大量的派出留学生，向美国学习先进的科学技术、经济管理的知识，借助美国发达的高等教育和开放的教育制度培养各方面的人才，为中国的改革开放提供了优秀的人力资源。同美国的交往，使长期闭塞的中国人打开眼界，接触到一个与自己完全不同的文化体系，了解另一种思维方式和价值观念，在知识界引起的震动是极为强烈的。中美关系的大力发展也大大改变了中国在美国人心目中的形象，曾经被多数美国人视为威胁和敌人的中国由于两国关系的正常化和积极交流而修正了自身的形象。1980年中的一次民意调查显示，2/3的美国民众对中国抱有好感。因此，中美在教育等方面的交流，也为两国的友好关系培植了不断强大的民意基础。

但中美两国的交好也并非一帆风顺，台湾问题就始终困扰着两国关系。自从美国把向台湾出售武器作为确保台湾安全的基本手段，并用《与台湾关系法》的形式确定之后，美国对台军售的问题在过去30多年一直都是两国关系的重大障碍。

中美达成建交协议时，美国同意在1979年不与台湾签订新的武器出售协议。但在一年的期限结束前，台湾当局又向美国提交了包括18个项目的武器求购单，其中包括先进的战斗机。为了不危及刚刚建交还非常脆弱的与中国关系，卡特政府回避了台湾的大部分要求，只同意了台湾求购单上的6种。对台湾当局为了提高其已经老化了的军事装备而要求的几种先进的设备，卡特政府或予以拒绝或予以推迟。1980年1月，也就是在停止与台湾当局新的军售协议一年后不久，国防部就将这一揽子对台军售提交给了国会。中美建交谈判未了的斗争自此拉开序幕。

中美在台湾问题上的矛盾和冲突，以及美国在台湾问题上的政策和态度，导致中国决策层在20世纪80年代初便下决心与美国拉开距离，并在与美国合作反对苏联霸权主义等问题上注意防范美国，以免在战略上被美国利用。邓小平还根据中美关系以及中国自身的处境等，确立了“不结盟”的对外政策。中国的这一独立自主的外交政策，外加经济等方面的积极往来，为中美关系摆脱反对第三方的单薄而脆弱的战略基础开创了新的局面，使中美关系经受住了后来苏联解体和冷战结束的严重冲击。毕竟，苏联的威胁只是暂时的，它对中美关系的作用在于促进了两国的接近，中美关系长期而健康的发展，需要中国独立自主。

从1972年尼克松访华到1979年中美建交，中美关系以联合抗苏为基础、以台湾问题为突破口、以政治关系正常化为实质内容，过程可谓十分艰辛。尽管以对付苏联扩张为共同利益，却经常受到美苏缓和以及美国国内政局的影响，甚至一度停滞不前。直到1978年卡特政府在“缓和”政策明显失败，美国感受到来自苏联的巨大压力和威胁的情况下，中美两国才顺利实现关系正常化。中美两国关系的正常化，基本实现了以领导者个人友谊和重大战略共识为基础向制度化沟通管道为平台的转型，使得两国的政治关系不随领导人的更换而变化，由此稳定了下来。在尼克松访华时，两国之间几乎没有经济、民间往来，只有十分偶然的官方交流。而在建交之后，发生接触的领域密布政治、经济、商务、文教、卫生、科技、防务等诸方面，整体关系呈立体交错形态，因此中美两国关系的正常化，使两国关系的基础不断拓宽。但两国之间过去最核心的台湾问题依然没有得到彻底解决，尽管此后随着中美两国战略利益的棋盘不断扩大，台湾问题的分量相对缩小，但这一未了的斗争仍在继续，需要中美双方尤其是美国的政治家以大智慧和大胆魄妥善处理双方的战略利益，相互尊重主权，为排除中美两国友好往来的障碍而继续努力。