1992年11月5日,在美国总统大选中,民主党人阿肯色州州长比尔·克林顿击败现任寻求连任的乔治·布什,成为第四十二任美国总统。克林顿的上台得益于美国经济自1990年7月开始的衰退。他高举“振兴美国经济”和“国内问题优先”两面旗帜，赢得了众多思变的美国选民的支持。1993年1月20日，克林顿就任美国总统后，果然全力以赴处理经济和国内问题，甚至在任职后的头两个月中没有见过一位外国领导人，没有就外交政策公开发表过一句讲话。在向全国推出的首次国情咨文中，通篇也是经济问题和经济增长方案，没有一个字提及对外关系。这与他的前任注重外交事务的风格形成了鲜明的对照。

在外交领域，克林顿提出了美国外交政策的“三大支柱”，即经济安全、军事实力和促进民主。克林顿是以许诺解决美国经济问题而竞选成功的，因此它不仅在国内政策中突出经济问题，而且在上台之初把经济问题放在美国外交的首位，强调外交为经济服务；对外经贸政策方面在继续肯定自由贸易原则的同时，更多强调“公平贸易”；强调增强美国在世界经济中的竞争力；强调用强硬手段和措施逼迫他国对美开放市场；强调美国在协调全球经济增长中起领导作用。军事实力是美国外交政策的第二大支柱。克林顿政府的目标是质量建军，即既削减国防开支，收缩海内外基地，缩小驻军规模，同时又不降低军队的战斗力和机动能力，而且在必要时能同时打赢两场地区性战争。因此，克林顿政府提出的1994—1998年五个财年军事预算为14000亿美元，虽比布什1992年提出的五年军事预算减少了1000亿美元，但年平均军费开支仍高达2800亿美元。总之，克林顿政府仍力图依靠一支强大的军事力量支撑其唯一超级大国的地位。克林顿政府外交政策的第三根支柱是“促进民主”。克林顿政府的第一任国务卿克里斯托弗称:“我们将在全世界大大小小的国家都这么做。”为了实现这一目标，美国运用经济、贸易、政治和外交等各种手段，不遗余力地向全世界推行美国的市场经济和价值观念，把人权作为处理对外关系中的一个重要因素，特别使之与经济关系和对外援助挂钩。

到1993年下半年，克林顿政府酝酿并推出了所谓“扩展战略”，并以此取代冷战时代的遏制战略以及布什政府昙花一现的世界新秩序构想。当年9月21日，国家安全事务顾问莱克在约翰·霍普金斯大学保罗·尼采高级国际问题研究院发表演讲，将这一战略公之于世。该战略认为当代世界的特点是：美国赢得了冷战的胜利，成为世界上最主要的大国，美国拥有世界上最强大的军事力量和规模最大的经济，近期内不存在对美国安全的重大威胁；美国的价值观与市场经济在世界上得到传播；美国面临国内激增的种族冲突；新科技发展推动了信息社会的来临。从上述四个特点出发，扩展战略的目标是“谋求扩展民主制”，“扩大这个世界由市场民主制国家组成的自由大家庭”，即由美国起领导作用，促使世界上更多的国家按照美国的模式发展。扩展战略包含四项内容：（1）加强美国与西方盟国之间的关系，以此作为扩展战略的核心；（2）在苏联、东欧等地区帮助促进和巩固新的民主制和市场经济；（3）孤立和打击诸如伊朗、伊拉克之类敌视民主和市场的国家，支持中国的“经济自由化”政策；（4）以提供援助和帮助推行民主与市场经济的方式实现美国的人道主义亦即人权目标。实际上，扩展战略是对美国对外政策“三大支柱”的发展和诠释，也是“三大支柱”尤其是第三个支柱“促进民主”的具体化。而克林顿政府对外战略的这一总体设想也体现在这一时期的美国对华政策上。

第一节 从“人权挂帅”到“战略伙伴”

冷战结束后，面对国际安全环境和中国的发展变化，如何在新的战略价值和道德考虑下追求在华经济利益,成为美国对华政策的起点和归宿。然而，由于上述三个因素均不具有像苏联威胁那样压倒一切的重要性，美国决策集团难以确定对华政策的重点和优先次序[※注]，并由此引发了一场全国性的对华政策辩论，辩论的焦点是应该奉行对华“遏制政策”还是“交往政策”。[※注]

“遏制派”认为，中国替代苏联对美国构成了“战略威胁”，其根据是各种各样的“中国威胁论”[※注]。该派的最坚定支持者是一些并不了解中国的国会议员、极端保守的学者和记者等。其主流观点认为，“理性的”对华政策两个基本点：一是同中国的邻国建立或加强安全关系，以遏制中国影响的扩大；二是支持吴弘达之流的“持不同政见者”，以颠覆中国现政府[※注]，从而消除未来可能的战略威胁。美国在冷战结束后不断强化亚太地区联盟关系，提高亚太地区驻军的质量，在人权上不断向中国发难等做法都可以用来解释该派的观点和主张。而“交往派”认为，中国尚未对美国构成现实的战略威胁，如果现在就视中国为敌，奉行对华遏制政策，将导致“自我实现的预言”（Self-fulfilling Prophecy）。该派的支持者主要来自相对了解中美关系重要性的某些行政部门和真正了解中国的著名学者。他们主张，在维护美国核心价值观的前提下，承认中国的某些利益，通过交往谋求美国的经济利益，影响中国的内外政策，把中国纳入美国领导的国际秩序之中。

美国政府公开宣布的对华政策，是“交往”而不是“遏制”。无论是布什政府还是克林顿政府都反复重申这一立场。但是，即使是主张“交往政策”的人，也并非完全否认遏制的必要性。他们认为，假如“交往政策”不能奏效，美国最终可能转而奉行“遏制政策”。在维持台海两岸军力平衡，保持美日、美韩、美澳等军事联盟关系，维持美国在亚太地区驻军方面，交往派和遏制派的观点并没有本质区别。目前不能采取遏制政策的主要原因有三：一是中国尚未构成对美国的战略威胁，尚存在着按美国的意愿演变中国的机会；二是美国在许多国际和地区问题上需要中国的合作；三是单凭美国的力量不足以孤立和遏制中国，而中国的邻国和其他西方国家出于自身利益的考虑，不愿加入遏制中国的行列。这一点在冷战后爆发的历次中美危机中已经有所体现。因此对美国决策者而言，“遏制”不是一项现实可行的政策选择。

但是，在20世纪的最后十年里,尤其是克林顿政府执政的八年中，美国政府一再重申的对华政策立场并未能阻止“遏制”还是“交往”的辩论。这八年的美国对华政策大体上可分为三个阶段，“最惠国待遇”、“台海危机”以及首脑互访等一系列重大事件发生前后的政策辩论，反映了美国对华政策的重点在道德因素、经济利益和战略价值三者之间摇摆不定，致使双边关系起伏跌宕,一直无法走上平稳发展的道路。

1.以“人权为核心”与“以压促变”时期（1993—1994）

1993年初，美国仍陶醉于“历史已经终结”[※注]的喜悦之中，“理想主义”势力正在重新抬头。克林顿以新民主党人的面孔当选后，招募了大批理想主义色彩十分浓厚的人员入阁，其中许多重要成员均有卡特时期从事人权外交的背景和经历。[※注]沃伦·克里斯托弗在就任国务卿之前即公开宣称：我们的政策将是谋求促进中国从共产主义到民主制的广泛的、和平的演变，办法是鼓励那个国家实现经济和政治自由化的势力。[※注]在这样的背景下，加之克林顿自身的理想主义色彩和兑现其竞选承诺[※注]的需要，立即将人权问题置于对华关系的核心，奉行以压促变的对华政策。在前后不到三个月的时间内，就发生了把对华最惠国待遇同人权挂钩[※注]、设立“自由亚洲电台”、指控中国向巴基斯坦转让导弹技术并对中国实施制裁、“阻挠中国申奥”、“银河”号事件等一系列严重事件，使自“北京政治风波”以来美国“以压促变”的对华政策达到顶点。特别是美国在后两起事件中的霸道行为，导致中美关系的气氛极度紧张，引起了中国对克林顿政府根本意图的警惕，对中美关系带来了一系列消极影响。但是，与此同时，也出现了一些影响美国对华政策走向的积极因素。

首先，由于美国将最惠国待遇同人权挂钩，使美国对华贸易面临危险，这显然与克林顿要通过扩大贸易振兴美国经济的初衷相反。1993年仅德国总理科尔的一次访华就拿走了30多亿美元的订单，这给美国工商界带来了不小的震动。美国工商团体开始认识到“在促使美中关系恢复正常的过程中，工商界必须积极参与”。1994年初，向政府要求延长最惠国待遇的美国公司多达800余家。在随后的几年中，工商界都成为稳定中美关系的重要力量之一。

其次，由于在人权领域的对抗，中美战略合作受到严重影响。双方在武器控制方面的对话与合作陷入僵局，朝鲜半岛的核计划引起了美国安全部门的担忧。美国情报部门认为，朝鲜坚持完成其秘密核武设施，克林顿政府必须考虑是否先发制人摧毁这些核设施。克林顿曾经威胁说：“如果朝鲜胆敢使用核武器，将把它从地球上抹掉。”朝鲜也不甘示弱，声称“如果美国敢侵略朝鲜，它将炸毁洛杉矶。”双方剑拔弩张互不相让，使事态迅速向军事危机发展。在这样的危险局势下，美国决策者发现，“区域中唯一有能力劝阻朝鲜领导人的力量可能是中国”。[※注]

第三，美国的高压政策在中国并没有奏效。20世纪90年代初，中国政府不仅顶住了来自美国的压力，还根据邓小平以“韬光养晦、有所作为”为核心的外交方针，积极改善与世界各国，特别是周边国家的双边关系。与朝鲜半岛南北双方的关系取得重大突破；与东盟各国恢复或建立了外交关系，在共同维护“亚洲价值观”方面达成广泛共识；与日本和欧洲国家实现了首脑互访，经贸合作迅速扩大；与俄罗斯的关系发展更为迅速，双方很快就建立新型伙伴关系达成共识。1992年春邓小平南方谈话之后，中国经济再次呈现出高速增长势头，“大中华经济圈”的作用也开始显现。上述发展变化表明，在北京政治风波之后的短短几年之内，中国的国际地位不仅没有下降，对地区及国际事务的影响力反而日益提高。

面对人权目标无法实现，经济利益受损、地区稳定和武器扩散可能失控的危险，克林顿政府内部开始有越来越多的人反对国务院只重视人权的政策。国家经济委员会主任鲁宾、商务部长布朗、财政部长本特森、总统经济政策顾问卡特以及驻华大使芮效俭等一致认为：“美国与中国的关系不应受制于人权这个单一议题。中国是亚洲安全的重要角色，可能是促使北韩放弃核子野心的关键；中国有庞大的经济，可能再过20—30年就能与日本匹敌；中国在联合国有否决权，可与俄罗斯或欧洲合作，在伊拉克、波斯尼亚等各种问题上挑战美国的领导地位。”[※注]他们的观点得到了许多前政要、知名学者、部分国会议员，特别是大型企业的支持。[※注]克林顿本人也开始意识到必须实施一项全面的对华政策，改变一味按照国务院的强硬立场行事的做法。[※注]

在中美西雅图最高级会晤之后，美国财政部长本特森于1994年1月访华并重开停滞已久的《中美经济联合委员会》会议。本特森此行再次向中方表示，克林顿希望安然通过5月的人权问题最后期限，开展双边关系的新时代，但能否如此，还须视中国在人权方面的实质进展而定。并希望中方采取更多的步骤，以促使克林顿政府决定延长对华最惠国待遇。中方极为重视本特森的访问，并对他的建议给予了积极的回应。[※注]1994年5月，克林顿宣布，把人权与贸易问题脱钩，无条件给予中国最惠国待遇，并表示希望同中国建立“长期广泛和建设性的关系”[※注]。1994年7月底，随着对华“接触”战略的正式出台，美国政府内部对华政策的争议暂时得以缓解，并出现了一些积极发展的迹象。1994年9月和10月，美国商务部长布朗和国防部长佩里先后访华，与中方签署了从防扩散到知识产权等领域的一系列协议。

但是，提出新的对华战略并不等于克林顿政府已经形成了对华政策共识，而刚刚提出的“接触”战略本身也缺乏明确的目标和具体内容。恰逢此时，1994年的国会选举迎来了共和党主导的104届国会。共和党领袖们对北京政府的强硬态度，大大增加了克林顿政府执行一项连贯的对华政策的困难。特别是在台湾问题上，中美关系再次面临严峻考验。

2.台湾问题起波澜（1995—1996）

人权问题刚刚告一段落，台湾问题就再起波澜。问题的直接原因是美国政府出尔反尔，于1995年5月宣布允许李登辉对美国进行“私人访问”，并允许其发表演讲，为李登辉搞“台独”活动提供舞台。对此，中国立即作出强烈反应。首先推迟包括中国国防部长访美以及美国裁军和军控署署长的访华计划在内的一系列高层会谈；取消中美核能和导弹技术控制谈判；中断正在美国访问的一个空军代表团的行程。7月17日，中国政府召回驻美大使，而美国驻华大使也刚好离任回国，中美外交关系实际上降到了代办级。结果，美国在提出对华全面接触政策一年之后，中美关系却出现了丧失接触的危险。

为了进一步震慑“台独”势力及其外部支持力量，中国人民解放军于1995年7月至1996年3月间，在台湾海峡附近地区举行了包括导弹试射在内的一系列三军联合演习。对此，美国政府一方面重申其奉行“一个中国”的立场没有发生变化，一方面在1996年3月台湾“总统直选”期间向台湾海域附近派出两个航母编队，向中国大陆炫耀武力，给“台独”势力撑腰。然而，美国这一赤裸裸的军事威胁行动并未动摇中国政府和人民捍卫祖国统一的决心，人民解放军的演习仍按计划进行。

其实，这次台海危机的爆发并非偶然。早在美国宣布对华接触政策仅仅2个月之后，即1994年9月7日，克林顿政府便开始了美台断交以来美国对台政策最全面的一次调整，并宣布了“调整对台政策的框架”。声称《与台湾关系法》高于《中美联合公报》，企图使美台官方接触合法化，甚至有人称“台湾仍是一艘不沉的航空母舰”，主张“以台制华”，最后竟发展到公开允许李登辉访美进行分裂活动的严重地步。

但是，与“人权牌”的结果一样，打“台湾牌”不仅难以实现美国对华政策目标，而且有很大的危险性。后来的事态发展表明，始于李登辉访美的台海危机成为冷战后中美关系的重要转折点之一。克林顿政府以国会压力为由，不遵守自己的承诺打“台湾牌”的行动，使中美关系跌到了建交16年来的最低点，使美国的政治形象及其政策的可信度在中国人心目中进一步降低，给中美关系造成了长远的消极影响。与此同时，中国的强烈反应也迫使美国行政当局和国会认识到台湾问题事关中国的根本国家利益，认识到“以台制华”政策的局限性和危险性，在对中国大陆炫耀武力、实施威慑的同时，也不得不开始审慎而全面地看待中美关系以及台湾问题。

3.致力于建立“建设性战略伙伴关系”（1996—2000）

中国政府对台湾问题的坚定立场和各界的强烈反应，对美国政府和国会起到了镇定作用。克林顿总统及其行政部门开始重视对华政策的主动权，白宫开始把政策制定权直接留在自己手中。负责对华政策的外交班子由克林顿信任的人组成，并在克林顿、戈尔和白宫核心成员的监督和指导下工作。[※注]与此同时，美国国务院也开始转变其对华强硬立场。1996年4月19日，美国国务卿克里斯托弗在海牙与中国副总理钱其琛会面时明确表示，“美国现在认识到台湾是中国政府最为关注的问题”，并且保证美国将坚持三个联合公报中关于一个中国的承诺，不与台湾发生官方关系。[※注]1996年5月17日，克里斯托弗在华盛顿对外关系委员会作了题为“美国利益与中美关系”的首次对华政策专题演讲，提出了对华政策三原则：第一，中国发展成为一个安定的、开放的和成功的国家完全符合美国的利益；第二，美国将支持中国完全加入和积极参与国际社会；第三，寻求通过对话和接触处理两国的分歧，但也将毫不犹豫地采取必要行动来保护美国的利益。[※注]

从一定程度上讲，这三项原则的提出意味着对那些以颠覆中国社会制度为目标、主张孤立中国并与中国进行对抗的“遏制派”观点的否定。这一政策原则的提出，是冷战后中美多次交锋的结果，是美国开始全面深刻认识中国的重要标志。为了证明对华“交往政策”的正确性，克里斯托弗还表示：将中国说成是妖魔与将中国描绘得十分浪漫都会危险地起误导作用。我们认识到中国极具复杂性，认识到变革既需要耐心并尊重中国的主权，同时又要维护我们的价值观念和利益。我们的对华政策一直是非常成功的。[※注]

7月6—10日，美国总统国家安全事务助理安东尼·莱克访华。同1994年克里斯托弗专门为人权问题访问中国相比，莱克根本未提及人权问题，其目的在于开启同中国的“战略对话”。会谈中，莱克表示赞同江泽民主席提出的“增加信任、减少麻烦、发展合作、不搞对抗”的处理中美关系16字方针，并同中方商定，两国将恢复部长级对话和实现首脑互访。来自各界的评论认为，莱克的成功访华成为中美关系走出低谷进而改善的一个转折点，是冷战后中美进行战略对话的重要标志。[※注]

11月20日，克里斯托弗再次访华，与江泽民、李鹏、钱其琛就广泛议题进行了会谈，并就首脑互访、和平利用核能合作、朝鲜半岛四方会谈等问题达成具体共识。11月21日，克里斯托弗在上海复旦大学作了题为《美国和中国：为新世纪开创一个合作的新时代》的演讲。首次公开承认了冷战结束后中国对美国的战略价值。他指出：“一些人认为，随着冷战的终结，美中关系的战略重要性降低了。我相信他们完全是倒退。随着新世纪的开始，加强美中关系的重要性将变得越来越强烈。……过去的一个突出教训是：遏制和对峙使双方受损；合作和对话将最好地推进共同利益。……美国坚信，通过扩展我们在全球、地区、双边等每一个层次上的合作，将推进我们的共同利益。”[※注]

1997年上半年，除美国副总统戈尔和一些军方高级官员相继访华外，大约有50名议员访问了中国，在这么短的时间内有如此多的议员访华，是前所未有的。[※注]特别是众议院议长金里奇于3月对中国大陆和香港的访问，对美国国会了解中国、支持对华最惠国待遇发挥了很重要的作用。中国海军舰队也对美国进行了历史性访问，引起了国际社会的高度关注。5月1日，中美就香港回归中国之后美国军舰仍可在香港停泊一事达成协议[※注]。

通过上述高层访问，美国政府和国会越来越认识到，必须集中精力关注中国实力的崛起在国际事务中产生的影响。尽管美国国内关于中国的报道还是负面的，民意测验中美国公众对中国政府的支持率也很低，甚至再次出现了“中国威胁论”的反华逆流。但美国决策者还是比过去表现出更强的轻重缓急感和平衡感。[※注]5月21日克林顿宣布继续给予中国最惠国待遇。国务卿奥尔布赖特在演讲中说，克林顿政府认为，在所有问题上与中国进行“战略性对话”是维护美国长远利益的最佳方式。[※注]这为1997年中美首脑的成功会晤奠定了基础。

1997年10月26日至11月2日，中国国家主席江泽民实现了对美国的历史性访问。江泽民主席和克林顿总统一致认为，“两国合作的基础不是削弱了，而是加强了”，“中美两国是伙伴，而不是对手”。[※注]两位元首签署了《中美联合宣言》，决定“共同致力于建立中美建设性战略伙伴关系”，为中美“全面交往”提供了新的框架。1998年6月，克林顿访华，进一步确认了中美关系的发展方向。

中美元首的成功互访，为两国关系的改善注入了新的活力，并取得了许多具体成果。江泽民访美期间，确立了两国元首定期互访和高级官员定期磋商机制，建立元首直接通信联系，两国内阁和次内阁官员定期互访，就政治、军事、安全和军控问题进行磋商。克林顿和美国其他领导人明确表示，美国政府不支持“两个中国”、“一中一台”的主张，不支持台湾独立，不支持台湾加入联合国，并按照《八一七公报》的原则处理售台武器问题。双方还决定进一步加强中美在环保、能源、科技、法律、教育和文化等领域的交流与合作以及两国军队的往来。[※注]在克林顿访华期间，两国签署了包括30亿美元经贸合同在内的47项协议，克林顿再次重申对台“三不”承诺，同意与中方开展建设性的“人权对话”，双方签署了战略核武器互不瞄准对方以及和平利用核能协议，并针对印巴核试验，共同发表了两国元首对南亚的联合声明。两国在双边、国际金融、地区安全、防扩散、环保和社会、文化等领域的合作都取得了明显的成果。日本《朝日新闻》的社论说，中美首脑会谈表明中美之间的“协调时代”开始了。

需要指出的是，虽然中美发表了“建设性战略伙伴关系”的联合宣言并提出了未来关系发展框架，但由于在此之前，克林顿内阁并没有向国会解释建立伙伴关系的必要性，因此缺乏政治根基；各政府部门也没有相互协调研究具体执行办法；媒体与公众舆论没有思想准备，更没有共识，不愿勉强接受克林顿政府的新政策理念。[※注]结果，在随后的一段时间里，面对国内反华势力的挑战，“战略伙伴关系”显得毫无力量，几乎被架空。这表明，随着信息时代的到来，首脑外交固然十分重要，但其自身的局限性也是十分明显的。就在克林顿访华之后的1998年秋，美国的右翼团体和自由派人士指责克林顿“对中共软弱”，一些大报激烈抨击克林顿的对台“三不”政策，在西藏和人权问题上向克林顿政府施加压力。20世纪进入尾声之际，美国“新干涉主义”抬头，给中美关系带来了新的考验。1999年4月，朱镕基总理访美期间，美国行政当局基于政治原因而拒绝与中国签署中国加入世界贸易组织的协议；5月初，美国国会抛出了诬蔑中国“盗窃核机密”的“考克斯报告”，掀起了新一轮反华逆流；5月8日，以美国为首的北约在科索沃战争中袭击中国驻南联盟大使馆，使中美关系再次陷入危机。

直到1999年10月，江泽民与克林顿在新西兰的奥克兰会晤之后，两国关系才开始走出“炸馆事件”的阴影。11月，中美两国就中国加入世界贸易组织问题达成最终协议。2000年，中美关系进一步得到修复和稳定发展。在联合国千年首脑会议和亚太经合组织领导人非正式会议期间，两国元首先后举行了会晤，恢复了两国间的安全对话和军事交流，美国国会通过了对华永久性正常贸易关系法案，为“建设性战略伙伴关系”注入了实质性内容。

第二节 中美在各领域的交往

在克林顿政府期间，美国奉行以经济、安全、民主为三大支柱的全球“参与与扩展”（Engagement & Enlargement）战略。与此相对应，美国的“对华交往”政策，也涉及经贸、安全和人权三大领域。相对于美国同其他大国的关系而言，中美的“交往”不仅全面涉及上述三个领域，而且在各领域的“交往”既有积极的一面，也有消极的一面，各领域本身又相互关联，可谓真正的“全方位交往”。

何为“交往”？实际上，冷战结束后美国对华政策中出现的“交往”、“接触”、“参与”、“介入”等中文词汇的英文单词只有一个，即“ENGAGEMENT”。该词的英文含义十分复杂，很难用一个对应的中文词来表达。这一点恰恰与美国对华政策自身的复杂性相吻合。从字面理解，ENGAGEMENT可直译为：参与、接触、介入、啮合、卷入、交火、交战等。用于国际政治领域，它含有“用契约和承诺来约束”的意思。因此，与谁“交往”，并不意味着要与谁“交友”，而更主要的是通过“交往”达成所追求的目标。这样的一种交往政策，也曾经被欧洲用来作为制定对苏联政策的原则，在促使苏联演变过程中发挥了重要作用。根据美国官方的解释，对华“交往政策”是指：经济上，致力于使中国建立接受国际贸易准则的更为开放的市场经济；安全上，为了不让中国对这一地区构成威胁，将不遗余力地促使中国加入地区安全体系；在民主和人权领域，将继续在像中国这样迥然不同的国家促进人民尊重人权。[※注]正如王缉思先生所说：“美国的对华‘交往政策’，并非是一种友好的表示，而是表明美国政府希望它的经济、政治、文化、思想影响向中国社会的纵深渗透，以便用它倡导的那套国际机制、竞争规范来约束中国。可以说，美国增加同中国交往的目的之一是制约中国的国际和国内行为。”[※注]

从这个意义上说，中美建交以来美国的对华政策的确没有发生变化，而且始终存在着两面性：既寻求合作促进美国的全球战略利益和在华经济利益，又保持压力迫使中国接受美国所倡导的国际规范和价值观。无论是克林顿本人还是其他政府官员，均在不同场合强调了这一对华交往政策的两面性。克林顿在1996年5月20日的太平洋盆地经济理事会第29届年会的演讲中公开宣称：“为了增进我们的利益，我们的交往政策是最有利的工具，它包括鼓励性与惩罚性工具。交往并不意味着我们对那些为我们所反对的中国政策不闻不问。我们仍然持续严重关切人权、核武器扩散和贸易等问题。当我们的意见相左时，我们将继续保卫我们的利益并坚持我们的价值观。”[※注]

由此可见，“交往”是融“合作、促变、防范”为一体的一种政策，其最终战略目标是把中国纳入美国主导的国际社会，与此同时，防范中国崛起可能给美国带来的挑战。美国这种“一以贯之”的对华政策及其两面性，均充分体现于中美在人权、经贸、国际安全等领域的合作与摩擦之中。

1.中美在人权领域的交往

如前文所述，冷战结束后，“道德因素”曾一度居于美国对华政策的首要位置，所谓人权问题立即成为中美关系中最为敏感、争论最激烈、持续影响中美正常国家关系的主要问题，几乎所有的中美接触都要谈到人权问题。但是，随着美国对外政策优先次序的变化，人权因素在美国对华关系中的地位和人权政策的重点亦有所不同。

众所周知，1972年尼克松访华之时，正是新中国人权状况最差的时期。但当时地缘战略考虑压倒一切，在中美关系中根本没有人权问题的地位。在冷战后期的20世纪80年代，中美关系中相继出现了“胡娜事件”、“中国计划生育”以及西藏等人权问题。美国众议院在1987年通过了涉及中国人权的第一项立法，即《关于中国人权问题的修正案》和《关于中国在西藏侵犯人权的修正案》，要求中国改善人权。但鉴于中国在美全球战略中的重要价值和美国对中国改革开放及其发展方向的期待[※注]，人权问题并未成为中美关系中的主要议题。

1989年2月布什访华时发生的“方励之事件”，标志着人权在美国对华关系中的地位开始上升。“北京政治风波”以后，美国开始把中国人权状况作为改善对华关系的前提条件。布什6月8日在白宫讲话中称，美国不能同中国保持正常关系，除非中国领导人承认个人的权利、尊重持不同政见者的意见、承认学生所提要求的合法性。[※注]随后，美国对中国实施了大规模的制裁。许多国会议员开始要求取消或把对华最惠国待遇同中国的人权状况挂钩，但布什总统从保持中美战略关系出发，连续两年否决了取消对华最惠国待遇的提案。

克林顿担任总统后，马上把中国改善人权作为发展双边关系的前提。其直接目标涉及的是“政治犯待遇”和“宗教自由”等问题。阻挠中国申办奥运和把人权问题同对华最惠国待遇挂钩，是克林顿政府奉行以“人权”为核心的对华政策的重要标志。

（1）政治犯问题[※注]

以1989年2月布什访华时私自邀请方励之为开端，美国即开始对中国的“持不同政见者”公开表示关注。“北京政治风波”之后，美国一直同中国政府就释放“民主运动人士”进行交涉，并一度把该问题的解决作为改善关系的先决条件。几乎每一位访华的美国高官都向中方领导人提出一连串的持不同政见者清单，要求改善他们的服刑条件或予以释放。1990年6月以后，中国政府陆续释放和处理了一批在“北京政治风波”期间的犯人，并将其中部分人递解出境。但美方仍不满意，继续向中方施加压力。1994年3月，美国助理国务卿沙特克访华期间，私下会见保外就医的魏京生，引起中国政府的极大不满，并且几乎使随后的克里斯托弗访华之行告吹。

美国国务院每年发表的人权报告，都对中国的人权状况进行攻击。《1993年人权报告》指责中国有“数百名、甚至数千名政治犯在押”。1995年，国务卿克里斯托弗仍然声称“中国对持不同政见者的镇压”对中美关系提出了“重大挑战”。1997年7月，美国参众两院提出议案，要求增加拨款，以便使美国驻北京使馆增设6名监督人权状况的外交官，并且在美国驻中国的每一个领事馆至少增加一名监督人权状况的外交官。1999年1月，助理国务卿哈罗德·高指责中国逮捕、监禁和审判“民主人士”是方向性错误的“镇压行动”，要求中国“纠正这次镇压行动并改善中国国内的人权状况”。[※注]

（2）宗教自由问题

美国认为，中国政府限制宗教自由。特别是近年发表的人权报告，把宗教自由作为主题之一。报告指责中国政府将宗教活动限制在政府控制的宗教组织和经登记的场所；监督供分发的宗教材料的出版；宗教管理局的官员（他们本身大多不信宗教）对宗教法规的实施进行“指导与监督”。

美国国务院《1997年人权报告》还对中国某些地方当局的执法情况进行无理指责，宣称有证据表明，有些地方当局依据国家政策，采取强有力的措施对未获批准的天主教和新教教堂的活动进行镇压。警方和宗教事务官员正在采取措施对未获批准的团体进行登记，并关闭了许多“地下”的清真寺、寺庙、神学院以及数以百万计的地下教会团体。[※注]

美国的人权报告还攻击中国对西藏社会和政治实行压制性控制，妨碍藏族人的基本自由，并有可能破坏西藏独一无二的文化、宗教和语言遗产。对中国中央政府挑选的班禅喇嘛第十一世转世灵童说三道四。美国还对中国镇压“法轮功”邪教组织的做法与所谓的宗教自由相联系，并多次以此为由，干涉中国内政。

（3）阻挠中国申奥

美国对华人权政策的最恶劣行径，莫过于通过国会议案阻挠中国在1993年申办2000年奥运会。克林顿政府上台之后，国会的反华势力在迫使克林顿政府给对华最惠国待遇附加条件的同时，仍不放过任何以人权问题向中方施压的机会。1993年6月，美国众议院外委会公然通过决议，以人权问题为借口，反对北京申办奥运。这种践踏和干涉奥林匹克精神的行为遭到中国政府的强烈抗议，引起了中国人民的极大愤慨。然而，美国众议院外委会又于7月26日通过了兰托斯提出的议案，诬蔑中国的“人权状况”不具备申办奥运的条件，要求美国于9月举行的国际奥委会会议上投票反对中国申办，并极力动员其他国家投票反对中国。最后，中国因1票之差败给澳大利亚申办城市悉尼。美国此举给中国人民的心理造成了极大伤害。

（4）人权与最惠国待遇挂钩

克林顿上台后，采取的第一项对华政策措施，就是通过总统行政命令的方式，给对华最惠国待遇附加人权条件。该行政命令规定，1994年是否给予中国最惠国待遇地位将取决于中国在下述七项人权条件方面是否有重大进展。这七项条件包括：

中国满足1974年贸易法关于自由移民的有关规定；

中国遵守1992年中美关于犯人劳动的双边协定；

中国采取步骤开始遵守《世界人权宣言》；

释放因非暴力表达政治和宗教信仰而遭监禁或拘留的人员并对他们的情况做出令人满意的说明；

保证犯人的人道待遇，允许国际人道主义和人权组织视察监狱；

保护西藏独特的宗教和文化遗产；

允许国际广播电台和电视台对中国广播。

其中，前两项条件必须在一年内办到，否则“国务卿不应提出延长中国最惠国待遇地位的建议”。[※注]

随后，美国政府，特别是国务院，通过各种渠道要求中国满足上述条件。但事实证明这种做法很难达到目标，而且代价高昂。1994年5月之后，美国把人权从改善对华关系前提的位置降为“重要问题”之一，取消了把人权与最惠国待遇挂钩的做法，开始奉行“新的人权战略”。

（5）新的人权战略

所谓“新的人权战略”包括四项内容：1）美国企业界参与推动中国的自由化，制定一套自愿遵守的准则，以促进中国的人权；2）增加对中国的广播，开办自由亚洲电台；3）把中国的人权问题国际化，列入国际论坛，在联合国人权委员会通过一项关于中国严重侵犯人权的决议；4）支持中国的非政府组织。[※注]

新的人权战略的提出，标志着自“北京政治风波”以来的美国人权政策已经走到尽头，是美国对华人权战略的重大转折，与美国同一时期提出的“参与与扩展”战略一致，试图通过在经贸、法制及社会领域的参与，实现美国的对华人权政策目标。随着新的人权战略的实施，中美在人权领域交锋的主要舞台转移到每年一次的日内瓦人权大会。但自1989年以来，美国联合其他国家谴责中国人权状况的企图始终没有得逞。

（6）中美人权对话

中美两国在人权领域对抗的背后，也进行着时断时续的人权对话。1990年12月，美国负责人权事务的助理国务卿理查德·西夫特对华访问，标志着中美人权对话的开始。1991年11月，美国国务卿贝克访华期间，双方达成了建立人权对话机制的协议。但后因美国售台F-16战斗机、邀请李登辉访美等事件而被迫中断。双方真正在人权对话问题上取得突破是在1997年。这一年，在江泽民访美前夕，中方宣布签署《经济、社会和文化权利公约》。访问期间，两国元首就人权问题进行了开诚布公的对话。双方一致认为《世界人权宣言》及其他国际人权文书在促进人权方面发挥积极作用，并重申双方均致力于促进和保护人权和基本自由。1998年初，中国宣布签署《公民权利和政治权利公约》。同年3月，美国宣布，不支持提出批评中国人权状况的联合国决议案。克林顿访华期间，双方同意按照《中美联合声明》中达成的共识，本着平等和相互尊重的精神，在政府和非政府级别进行人权对话，并设立中美非政府人权论坛。[※注]中美在公安、司法以及律师等领域的对话与合作也取得了很大成效。但是，1999年5月，美国为首的北约野蛮轰炸中国驻贝尔格莱德大使馆后，人权对话被迫终止。2000年两国首脑会晤后，对话才得以继续。

美国对华人权战略的演变，与国际和美国国内政治气候直接相关，其发展变化亦反映了克林顿政府外交思想由理想到务实的转变过程。美国对华人权政策的长远目标是用美国的价值观念和制度演变中国，因此，只要中国的社会制度不朝美国所希望的方向演变，双方在人权领域的分歧和斗争就不会结束。

2.国际战略与安全领域的交往

到目前为止，曾作为中美关系基石的双边战略安全和军事合作，从未恢复到1989年之前的水平。从很大程度上讲，美国自那时以来的对华军事技术制裁仍在继续，对华高技术出口因美国对军事战略安全的考虑而受到严格限制。但是，随着冷战后国际和地区安全环境的发展变化和美国安全战略焦点的转移，中美两国在国际战略和安全领域交往的范围也大大超过了以往针对第三国进行的合作，涉及的议题也越来越多，包括维护全球和地区战略安全与稳定、防止武器扩散、打击毒品走私和跨国犯罪、人道主义救援等多边和双边、传统和非传统安全的诸多领域。其中，既有在共同利益方面的协调与合作，也有因安全观念的不同而引起的相互猜疑与矛盾。协调与合作的方面因双方低调处理而不被注意，摩擦和对抗则成为两国人民关注的焦点。

冷战后，尽管中美不再面临苏联的共同威胁，但中国自身的战略价值对美国全球和地区战略仍具有举足轻重的影响。前美国国家安全事务顾问布热津斯基早在中美建交之前就指出，除了苏联因素之外，“美中关系本身就具有长远的战略意义”。这是1989年之后美国之所以奉行“保持接触”的对华政策的根本原因之一。在克林顿政府最初提出的对华全面交往政策中，双方在安全领域的交往是其重要内容之一。1994年10月18日，美国国防部长在中国国防大学发表了题为“美中关系及其对世界和平的影响”的演讲，明确阐述了中美两国在冷战后进行安全合作的重要原因：

1）战略上美中两国位于太平洋两岸，两国的面积、人口资源和人民的创造性使美中两国成为亚太地区的重要成员，在经济和安全上发挥着重要作用。

2）大规模杀伤武器及其运载工具扩散的危险要求中美两国必须密切合作，并积极防止武器扩散，否则就不能建立起全球不扩散体系。

3）美中都是该地区的重要国家，因此两国的合作是必要的，只有这样才能应付地区威胁，没有美中在各方面的合作，就无法对付新的各种挑战；美中每一方都有自己的影响力，每一方都必须适当地使用这些影响力；维护地区稳定是美中合作的任务，也是美中发展战略关系的基础。[※注]

（1）在维护全球战略安全和地区稳定方面的合作

美国为了利用国际安全机制制约中国的相关政策和行为，极力主张中国加入全球不扩散制度和相关协议，并最终从遵守制度过渡到参与制定和维护这类协议和制度。[※注]中国从维护全球战略安全和稳定的愿望出发，同美国进行了广泛的磋商与合作，取得了一系列成果。1992年，中国承诺遵守《导弹及其技术控制制度》，加入《核不扩散条约》。1993年，中国签署《禁止化学武器公约》。1996年，在《核不扩散条约》无限期延长问题上，中美双方协调立场并率先在条约上签字，使其得以顺利实现；同年，中国还加入了《全面禁止核试验条约》。1997年8月，中国发布了《中华人民共和国核出口管制条例》；10月，发布了《中华人民共和国军品出口管制条例》，加入“桑戈委员会”，[※注]为执行于1985年签署的《中美和平利用核能合作协定》消除了一个障碍。1998年1月，克林顿向国会提出“中国已经在核不扩散方面满足了要求和条件”，要求启动《美中和平利用核能合作协定》；3月19日，搁置13年之久的《美中和平利用核能合作协定》正式生效。1998年6月10日，发布《中华人民共和国核两用品及相关技术出口管制条例》。2000年7月，美国国防部长科恩访华时表示，在以往的10年中，中国对军控和防扩散做出了重大贡献。[※注]

美中在维护亚太地区和平与稳定方面进行了富有成效的磋商与合作。1990年1月，在美国国务卿贝克的建议下，联合国安理会常任理事国就政治解决柬埔寨内部冲突问题举行了首次副外长级磋商。在随后的一年多时间里，中国与美国、东盟及其他有关国家进行了多次双边和多边磋商，终于在1991年10月达成了“巴黎协定”。尽管双方后来在柬埔寨内政问题上的看法存在分歧，但仍为继续推动柬和平进程进行了多轮磋商。

在朝鲜半岛问题上，由于历史和安全观念的原因，中美双方对该问题的看法和立场有分歧，但在维护冷战后半岛和平与稳定、无核化以及促进南北对话等方面存在着共同的利益。因此，双方进行了积极而富有成效的磋商与合作，并使之成为两国在安全领域进行建设性交往的一个亮点。鉴于中国与朝鲜之间的传统友谊和特殊关系，美国极为重视中国在该问题上的地位和作用。1991年11月，美国国务卿贝克访华，开始与中方讨论朝鲜半岛问题。1994年4月，正当美朝双方围绕朝鲜核问题而剑拔弩张之际，美国负责政治和军事事务的助理国务卿卡卢奇来到北京，希望中方利用所拥有的任何影响力，鼓励朝鲜方面采取愿意合作的立场。[※注]中国政府根据其“保持朝鲜半岛和平与稳定和实现朝鲜半岛无核化”的一贯主张，予以了积极回应，为最终达成美朝核问题框架协议发挥了十分重要的作用。美国负责处理这起危机的国防部长佩里后来表示，美朝（就朝鲜核问题）所进行的谈判，与中国政府的大力协助是分不开的。[※注]从1997年8月开始，为了推动半岛南北双方的和平进程，中国积极参加了朝鲜半岛问题“四方会谈”，美方对中国在历次会谈中所发挥的作用给予了积极的评价。

1998年5月，针对印、巴核试验引发的南亚危机，中美两国元首通过刚刚开通的首脑热线电话紧急交换意见，两国政府进行了密切协商与合作，并以共同的立场在联合国采取行动。6月27日，发表了中美两国元首《关于南亚问题的联合声明》，对印、巴双方的行为共同进行了谴责，呼吁他们立即无条件加入《全面禁止核试验条约》。6月29日，路透社的一篇报道称，美中“两国元首之间的关系已经给世界带来了好处”。[※注]

为了加强双方在安全观念上的相互了解，逐步缩小分歧，保持沟通管道畅通，中美双方近年来还开展了安全领域的第二轨道对话，并取得了积极的成效。

（2）中美双边军事交流与合作

最易受到两国政治关系大气候影响的，莫过于中美之间的军事交流与合作。美国一直认为，中国人民解放军在决定中国国家安全政策方面有极大的发言权，了解和影响中国军队和防务政策的最佳策略，是与中国进行各个层次的、面对面的长期军事交流。因此，美国军方一直积极支持对华交往政策，并于1993年10月开始恢复于1989年中断的同中国军队的交流计划。尽管美中两军的交往时断时续，但总的趋势是交往的领域进一步扩大，内容在逐步增加。两军实现了高层互访、院校与人员交流、海军舰艇互访。在相互参观演习和举行联合演习等领域也进行了有益的尝试。1997年10月美国总统克林顿和中国国家主席江泽民宣布，将促进双边军事交流。1998年1月19日，中美两国国防部长在北京正式签署《关于建立加强海上军事安全协商机制的协定》。根据双方于1997年5月达成的协议，仅从1997年7月到1998年5月，美国就有36批50艘军舰、62架次军机，共22500余人次到香港休整和补给。1998年6月克林顿访华期间，作为维护战略稳定、建立信任的重要内容之一，双方决定互不将各自控制下的战略核武器瞄准对方。

中美两军之间的交往之所以时断时续，除受制于双方政治关系影响外，还有一个重要的原因，这就是，美国进行对华军事交流的目的与冷战期间相比发生了实质性变化。美国前国防部长佩里在1999年出版的著作《预防性防御：一项美国的新安全战略》中明确谈到：自不待言，美国和中国对两军之间的交流抱有不同的目的。美国从自身的长远安全利益出发，希望借此影响中国人民解放军军官的政治、军事观念。同时，美军还应向中国人民解放军展示它的能力、专业化程度和意志……1996年向台湾海峡派遣航母战斗群之所以有必要，恰恰是因为中国人民解放军要么对美国如何看待它在这一地区的国家安全利益认识不清，要么低估了美国为保护上述利益使用武力的决心。通过发展关系和建立各种机制，避免今后产生类似的误解、误算和险情。如果一方与另一方有广泛的联系渠道的话，双方就会更好地了解彼此的意图。美国希望通过两军之间的交流增加有关中国人民解放军能力和意图方面的透明度。与此同时，美国不希望搞任何有可能大大加强中国军队实力的活动。[※注]

由此可见，美国与中国进行军事交流的目的在于了解、影响和防范，而不是合作。具体讲：1）了解中国的军队建设计划和意图，影响中国军队的发展方向和能力，增加中国军队的透明度并将中国纳入美国主导的亚太地区安全对话机制；2）显示美军的实力对中国进行威慑；3）与中国军队进行全面、长期交往的重要前提，是不能帮助中国人民解放军提高其作战能力。为此，美国一直没有恢复两军之间的军事技术和装备合作，并极力阻止其他国家与中国在这方面的合作。1996年5月，当有报道说俄罗斯可能将某种战略导弹技术转让给中国时，美国国防部长佩里立刻向俄罗斯发出警告，说把这种技术转让给中国将是“重大错误”。[※注]2000年7月，美国向以色列施加压力禁止其向中国出口预警飞机。

（3）安全观念上的分歧

中美双方在安全领域的合作并不能掩盖双方的矛盾和分歧。由于安全观念和政策的差异，特别是由于美国作为当今世界唯一超级大国的心态，使美中两国在维护全球和地区稳定的方式上存在一定分歧。部分美国的高层人士和学者认为，中国提出的多极化主张和反对霸权主义的立场是对美国世界领导地位的挑战，中国综合国力的提高对美国安全利益构成了威胁。因此，主张建立以美日双边军事联盟为核心的地区安全机制，防范和制约中国的崛起可能带来的挑战。特别是1996年美日联盟的修改明显暗示将把中国的台湾地区纳入该联盟的防御区域，甚至声称可能向台湾部署战区导弹防御系统（TMD），对中国的主权构成了潜在威胁，成为建立冷战后亚太地区多边安全机制、增强双边互信的主要障碍。虽然中美双方都积极支持并参与东盟地区安全论坛活动，但美方的目的在于掌握该论坛的主导权，把该多边论坛置于美日双边联盟的辅助地位，不顾亚太地区多元化和相互之间缺乏信任的现实，急于加快论坛进程，致使中美双方在上述问题上产生了一定的分歧。在世纪之交，美国为了寻求自身的绝对安全，违反1972年《反导条约》规定，执意发展国家导弹防御系统（NMD）的行为，亦成为中美在安全领域的重大分歧之一。

在解决地区冲突与维持和平方面，中国反对使用武力或以武力相威胁，反对关于“人权高于主权的观点”，反对抛开联合国实施所谓的“人道主义干预”行动。但即便如此，在多数情况下，中国都能够从维护全球和地区和平与稳定的角度出发，在坚持原则立场的同时，采取合作的姿态处理双方的分歧。例如，在海湾危机期间，中国虽然希望和平解决争端，但在安理会表决授权对伊拉克使用武力时，投了弃权票，这样以美国为首的多国部队的行动才拥有了合法性。在科索沃冲突问题上，中国坚决反对以美国为首的北约对南联盟主权的侵犯，对八国集团提出的决议草案的某些内容也有严重保留，但在最后时刻，考虑到北约已宣布停止轰炸、南联盟已接受决议，为了尽快结束冲突，恢复和平，中国在安理会表决中投了弃权票。

（4）在武器扩散领域的争端

虽然美中两国为了维护全球战略稳定进行了许多有益的合作，但从1989年以来，中美在大规模杀伤武器扩散问题上的争端几乎从未停止。原因是美国经常根据自身的所谓情报，指责中国向某些国家，如巴基斯坦和伊朗等国家扩散大规模杀伤武器或相关原料和技术，多次对中国进行制裁或以制裁相威胁，并通过媒体大肆渲染，严重影响了美国公众对中国的看法，破坏了两国人民交往的气氛。其中，最为严重的是“银河号事件”。1993年7月，美国指控中国商船“银河号”载有向中东出口的化学武器原料，派飞机和军舰进行跟踪拦截，迫使“银河号”在公海上漂流多日，最后在沙特阿拉伯对“银河号”进行检查，结果未发现任何违禁物品。但是，美国方面既未赔偿中国的经济损失，也不进行道歉，并声称今后再有类似情报仍将进行检查。对此，中国全国人大外事委员会发表了关于“银河号”事件的声明，对美国的霸权行径表示极大的愤慨和强烈谴责。同年8月，美国又指控中国向巴基斯坦出口M-11导弹，违反了《导弹及其技术控制制度》，宣布实施对华贸易制裁，两年内停止向中国出口可用于军事目的的高技术。

（5）“考克斯报告”

美国除了经常指控中国从事武器扩散之外，在1998年春克林顿访华前夕，美国国会又开始指责中国窃取美国卫星发射技术和核机密。1998年下半年美国国防部和某些研究机构提出了多份关于中国未来军事能力、战略及其未来对美国利益影响的报告，再次鼓吹“中国威胁论”，主张进一步扩大两国在军事领域的高技术差距，对重要技术转让以及交往政策给予更多的限制。1999年5月下旬，美国国会考克斯委员会公布了题为《美国同中华人民共和国交往对国家安全以及军事、商业方面的关注》的报告，简称“考克斯报告”。[※注]这份长达872页的报告，用大量似是而非的语言甚至无中生有，攻击中国在过去40多年来一直设法窃取美国核武器的设计和制造秘密，以便发展自己的核武器。但是，报告从头到尾没能给出一个令人信服的证据。就连美国能源部长比尔·理查森都认为，“目前没有任何证据显示美国丢失大批资料”，《报告》“夸大其词，许多猜测都毫无根据”。[※注]报告的最后结果虽然是不了了之，但却严重破坏了中国在美国公众心目中的形象，也加深了中国对美国对华政策战略意图的疑虑。最严重的是，几乎在同一时期发生的美国轰炸中国驻南斯拉夫大使馆事件，给中国人民造成的心理伤害则更为深远。

（6）“炸馆事件”

1999年3月，以美国为首的北约绕开联合国，以“人道主义干预”为名对南联盟的科索沃实施空袭。中国政府对这种公然以武力干涉主权国家内政的行为进行了谴责并敦促北约立即停止空袭。5月7日贝尔格莱德时间晚11时45分（北京时间8日凌晨5时45分），以美国为首的北约悍然从不同方向发射5枚导弹（其中4枚导弹当场爆炸）袭击中国驻南斯拉夫联盟共和国大使馆，造成新华社驻贝尔格莱德女记者邵云环、光明日报驻南联盟记者许杏虎和夫人朱颖3人牺牲、20多人受伤，使馆馆舍严重毁坏。

事件发生后，美国总统克林顿和国务卿奥尔布赖特等官员多次通过讲话或与中国领导人通电话等方式向中国政府公开道歉，承诺进行调查并就事件原因向中方作出全面解释。此外，还表示要“继续与中国寻求一个建立在广泛基础上的、符合双方共同利益的关系”。但与此同时，美方领导人在未经任何调查的基础上就宣称这是一次“误炸”。随后的调查结果也只是把“误炸”的原因归结为“情报和结构性的失误”。[※注]面对中方的不满和民众的抗议，美国国防部长科恩一面坚称是“误炸”，一面威胁说，“这样下去将会影响中美关系的发展”。

美军的野蛮行为和牵强的解释，激起了中国人民的强烈愤慨，北京、上海、成都、广州等地出现了20年来没有过的大规模反美示威游行。中国政府要求以美国为首的北约公开、正式地向中国政府、中国人民和中国受害者家属道歉；对北约导弹袭击中国驻南斯拉夫联盟共和国大使馆事件进行全面、彻底的调查；迅速公布调查的详细结果；严惩肇事者。同日，中方决定推迟中美两军高层交往；推迟中美防扩散、军控和国际安全问题磋商；中止中美在人权领域的对话。

6月16日，美国总统特使、副国务卿皮克林在北京向中国政府报告了美国政府对轰炸中国驻南使馆事件的调查结果，但仍是老调重弹。美方解释导致这一“悲剧性误炸”事件的原因有三：一是使用了陆军野战时确定目标的方法造成目标定位方面的失误；二是美数据库未及时更新；三是审查程序未能纠正上述两项失误。中国政府一一驳斥了美方的种种诡辩，并指出“误炸”的结论难以令人信服，不能接受。7月28日至30日，中美代表团在北京就美国轰炸中国驻南大使馆所造成的中方人员伤亡和财产损失的赔偿问题举行第二轮谈判，双方就中方伤亡人员的赔偿问题达成共识。美国将尽快向中国政府支付450万美元的人员伤亡赔偿金。2001年1月19日，美国政府向中国政府支付了使馆财产损失赔偿金2800万美元。[※注]

（7）在非传统安全领域的合作

随着冷战的结束和全球化进程的发展，跨国犯罪、恐怖主义、贩毒、走私、非法移民、疾病蔓延、环境破坏以及经济安全等大量非传统安全问题成为各国面临的主要威胁之一。作为全球化进程的主要推动者，美国所面临的非传统安全威胁更为突出，中国也正在成为这些问题的受害者。因此，几乎每一次中美首脑会晤都谈及非传统安全合作问题，并成为双边安全合作的重要领域。

早在1987年，中美两国就签署了《中美禁毒合作备忘录》，开始互通情报、联合办案、共同打击贩毒，并在人员培训方面进行合作；1994年1月，中美两国在北京就打击偷渡、制止非法移民问题进行磋商；11月美国负责全球事务的副国务卿蒂莫斯·沃斯应邀访华，就环保、世妇会、人口等问题与中方会谈；1995年10月中美两国首脑在纽约会晤，讨论了两国在打击国际犯罪、毒品走私及加强国际执法合作方面的合作问题，双方同意就环境、可持续发展和能源问题进行高层对话。1997年，双方在《中美联合声明》中表示，愿意就打击国际有组织犯罪、毒品走私、非法移民、制造伪币和洗钱等方面的合作，为此，双方拟设立一个由两国政府主管部门代表组成的执法合作联合联络小组。[※注]

3.经贸领域的交往

冷战结束以来的十年间，鉴于中美双方在经贸领域的高度互补性，互利合作迅速发展。这既是中美两国得以避免走向全面对抗道路的重要原因，也越来越成为新的稳定中美关系的基石。

双边经贸合作机制日益健全，合作范围迅速扩大，贸易额及美国对华投资持续、快速增长。自1990年以来，尽管中美政治关系时起时伏，美国奉行对华最惠国待遇年度审议制度，但美国仍把中国视为十大新兴市场之首，不断加大对华贸易和投资力度。十年间，双方在中美联合商贸委员会、联合经济委员会、联合科技委员会的基础上，在不同层次、不同领域及不同地区成立了大量的贸易、投资以及技术合作协调和促进机构。为了拓展在华业务，美国商务部和进出口银行打破在世界范围内从事商务服务的先例，专门派驻一名财政官员常驻中国，并在上海设立了“商业中心”。

双边贸易额从1990年的117.70亿美元（美方统计为200.30亿美元）增加到2000年的744.70亿美元（美方统计为1164亿美元）。其中，美国对华出口年均增长率超过16%，是美国对世界其他地区出口年均增长率的4倍。美国已经成为中国的第二大贸易伙伴（按美方统计美国为中国第一大贸易伙伴），中国成为美国的第四大贸易伙伴。

美国在华投资额也快速增加，投资范围和领域迅速扩展。1990年，美国对华实际投资约4.3亿美元，1999年达到43亿美元，增长10倍。截至1999年底，美在华投资项目为28628个，协议投资金额523亿美元，实际投资256亿美元。美国最大的500家企业中有一半在中国进行了投资。

作为两国交往的重要成果之一和稳定经贸关系的重要保证，经过14年的努力，在世纪之交，中美终于达成关于中国加入世界贸易组织的双边协议，美国通过了给予中国永久性正常贸易关系地位的决议，这为扩大双边经贸关系、避免经贸摩擦政治化以及促进全面交往奠定了重要的基础。

但是，虽然中美双边贸易和投资发展迅速，但作为世界最大的发达国家和最大的发展中国家，中美贸易和投资的潜力还远远没有发挥出来。例如，1993年以前，美国年均在华投资2.2亿美元，占8%；从1993年到1999年，中国直接吸引外资2716亿美元，其中美国投资为224亿美元，仅占外资总额的8.2%。虽然美国在华投资居外资（除去香港）之首，却仅占美国海外投资总额的2%。随着中国加入世界贸易组织，两国经贸合作机制的进一步完善，贸易和投资规模必将进一步扩大。

需要指出的是，两国经贸领域交往的日益扩大和深化，并未能消除中美在该领域的矛盾和摩擦。近十年间，美中在经贸领域的分歧和摩擦主要是：贸易不平衡、知识产权保护、纺织品配额、最惠国待遇审议以及中国恢复关贸总协定地位（后来转变为加入WTO）等问题。

（1）贸易不平衡问题

中美贸易始终存在不平衡问题，但美中贸易逆差被美方夸大了。按照美方统计，美国从1983年开始出现逆差，以后逐年上升，到2000年达到838亿美元，超过对日本贸易逆差，居美国贸易逆差来源之首。按中方统计，1992年以前一直是中方存在逆差，从1993年始，美方才出现逆差，由1993年的62.7亿美元增加到2000年的297.4亿美元。双方2000年的统计结果相差约541亿美元。

尽管中美双方原则上均采用进口按照原产地、出口按照消费国的国际标准统计方法，但两国对美方所称的巨额贸易逆差有不同的理解。美方指责中国搞不平衡贸易，限制美国产品和服务进入中国市场，要求中方解决市场准入问题，并多次威胁要对中国进行贸易制裁。实际上，中国非常重视并努力解决两国贸易不平衡问题，多次自主降低关税，减少非关税壁垒，改善市场准入条件，并于1992年10月在华盛顿与美国达成两国关于市场准入谅解备忘录。但美国仍不断提高要价，并将市场准入问题作为同意中国加入世界贸易组织的重要先决条件。

中方认为，逆差的主要原因之一在于美国自身对华出口限制。据有关方面的分析，由于美国歧视性的出口管制，每年美国要丧失对中国几十亿美元的出口贸易机会。美方一面强调对中国贸易逆差问题，一面又不放宽对中国的出口管制，这是自相矛盾的。造成统计数字差异较大的主要原因在于双边贸易经香港等地的转口比例很高，美方未将转口销往中国的产品计算在内，却将转口销往美国的中国产品计算在内。同时，美商在中国生产的产品主要在中国销售，代替了中国自美国的进口。再者，自从1993年以来，许多原来在港、澳、台等地区的公司把生产基地转移到中国大陆，因此他们的对美出口都变成了中国大陆对美出口，这也是中国对美商品出口的快速增加的另外一个重要原因。美国的许多经济学家也对美国的统计数据提出了质疑，研究美中贸易的美国专家拉迪曾经指出，自1990年以来，美国商务部一直把双边的逆差夸大1/3。[※注]此外，中方还认为，随着经济全球化的发展和跨国投资的增加，现行的国际贸易统计方法也很难反映中美贸易平衡的真实状况。

虽然中国对美国存在贸易顺差，但由于中国对美出口以劳动密集型的廉价消费品为主，其中大部分产品美国早已停止生产，因此，中国对美出口并未对美国的相关产业造成大的冲击，也未引起美国老百姓像对日本巨额贸易逆差那样的担忧，反而每年为美国老百姓节省约140亿美元，有利于缓解美国通货膨胀的压力。为美国提供了40万个直接就业机会，间接就业机会达数百万。尽管随着中国经济的发展和出口产品结构的调整，中美贸易的竞争性略有提高，但在中国加入WTO和美国给予中国永久性正常贸易地位之后，中美贸易的互补性优势必将进一步提高。

（2）知识产权保护问题

据统计，美国电脑软件业占全球市场75%的份额，仅版权业年产值即高达3500亿美元。此外，这一问题还牵涉到美国国内的政治等因素。[※注]因此，根据1974年《贸易修正案》第182条，也就是所谓的“特别301条款”，美国商务部每年都要确定违反美国知识产权（如违反专利、版权、商标、商业秘密等权利的保护条款，或者拒绝为那些依赖知识产权保护的美国公司提供平等的市场准入条件等行为）的“重点国家”名单，而后与其进行协商，如果不能限期达成协议或认为必要，就对这些国家实施制裁。

知识产权保护问题一度成为冷战后中美经贸争端的主要问题。1991年5月，美方宣布中国未能充分保护知识产权，把中国列入“特别301条款”重点调查对象。11月发出威胁说，如果1992年1月达不成协议将对价值15亿美元的中国商品征收报复性关税。次年1月16日，中美达成了关于知识产权的谅解备忘录，中方承诺加强对知识产权的保护，双方争端暂时得以缓解。1994年2月，美国指责中国执法不力，存在许多盗版工厂和限制美国音像制品进入中国市场，使美国每年因中国盗版损失10亿美元，威胁对中国进行严厉制裁。在报复和反报复的威胁下，双方重开谈判，终于在1995年3月11日正式签署了具有里程碑意义的中美知识产权保护协议。

然而，在达成协议后，美方仍不断对协议执行情况“表示失望”。1996年4月，美国政府再次把中国列入侵犯知识产权的“重点301国家”，并威胁对价值20亿美元的中国商品实行报复，中国也提出了相应的反报复清单。随后经过多轮谈判，双方于6月17日再次达成协议，避免了一场贸易战。中国在达成协议后，不仅加大了对知识产权的保护力度，甚至不惜动用武警部队查封盗版工厂，还增加了美国音像制品的进口，美国也对中国的努力多次表示肯定，至此，中美关于知识产权保护的争端渐渐平息，但问题并未彻底解决，美方仍不时指责中方执法力度不够和存在贸易壁垒，要求中国政府进一步加强执法和向美国的电脑软件和音像制品开放市场，甚至把中国的知识产权保护作为支持中国加入世界贸易组织的一个条件。

（3）纺织品配额问题

多年来，纺织品出口曾经一直居于中国对美出口的首位，中国一度成为美国最大的纺织品和服装进口国。但自1990年起，美国为了保护国内市场，限制从中国的进口数量，以中国某些公司向美国非法转运纺织品为由，不断单方面削减中国输美纺织品配额，还经常运用所谓反倾销法限制从中国的进口，致使中国在美国纺织品和服装市场所占比重严重下滑，由第一位跌至第四位。

1994年1月17日，中美签署了一项为期3年的服装和纺织品协议，规定中国输往美国的纺织品和丝绸服装的年均增长率不得超过1%。1995年5月，美国以中国执行协议不力为由，对中国产的全棉内衣削减35%的配额。1996年9月，美国称中国避开配额限制从其他国家向美国转运价值630万美元纺织品，宣布向中国征收1900万美元罚款。经过长时间谈判，中美于1997年2月2日达成了第五个双边服装和纺织品协议，减少了中国17个种类的配额，对中国加入世界贸易组织后服装和纺织品出口的影响更加具体化。[※注]

（4）中国加入世界贸易组织

从1987年始，关于中国恢复关贸总协定缔约国地位和加入世界贸易组织的谈判历时13年之久，直到1999年11月15日才与美国达成双边协议。其间，中方做出了巨大的努力和让步，主要障碍来自美方。

美方提出，中国必须符合美国规定的“商业上有意义的条件”才能加入，即第一，中国不能按照发展中国家的条件加入；第二，中国必须满足美方在市场准入、经济政策法规和制度以及金融和外汇制度等30多个方面提出的要求。[※注]随着谈判进程的展开，美方的要价不断提高，甚至超出世贸组织的规则。特别是到谈判后期，美国的许多反对意见不是为了美国的总体国家利益，而是出自各利益集团的自身利益考虑。[※注]中方的原则立场是，必须以中国的经济实际水平，而不是把未来发展潜力的估计为前提，以发展中国家的身份加入世贸，以“乌拉圭回合协议”[※注]为依据，在权利和义务平衡的基础上，愿意在谈判中表现出最大的灵活性。[※注]

1989年之后，中国复关谈判曾一度中断，1993年3月开始恢复谈判。中国与各成员国的双边谈判和与所有成员国的多边谈判同时交叉展开。至次年9月，中美双方共进行了10轮磋商，尽管中方做出了许多让步，但进展有限；1994年11月28日，中国政府决定在年底，即世贸组织正式成立前夕结束中国复关的实质性谈判，但由于美国等少数国家蓄意阻挠、漫天要价而未能达成协议，中国失去了成为世贸组织创始成员国的机会。

1995年7月27—28日举行的中国复关非正式磋商日内瓦会议，接受了中国代表团提出的关于在中国复关议定书中写入中国有权享受无条件最惠国待遇条款的要求，这等于否决了美国所坚持的在该问题上世贸协议对中美两国互不适用的无理要求。至1997年7月，经过多轮谈判和磋商，在关于中国外贸经营权问题、非歧视原则和司法审议两项主要条款达成多边协议，中国承诺到2000年中国的平均关税降低到15%以下。

1997年江泽民主席访美期间，承诺中国将参加世贸组织《信息技术协议》。中国国务委员吴仪和美国贸易谈判代表巴尔舍夫斯基就在温哥华举行会晤，双方就市场准入一揽子协议框架进行了详细讨论。克林顿表示，美国将尽一切可能加快中国入世进程。江泽民主席在温哥华亚太经合组织会议上宣布，将在2005年把工业品平均关税降低到10%。但美国等一些国家仍要求中国在金融、电信、法律及会计等行业的服务贸易方面做出更大让步。

1999年初朱镕基总理访美之前，中美双方就包括农产品、金融、电信、汽车、音像以及纺织品等几乎所有美国产品和服务进入中国市场问题进行了紧张的谈判。朱镕基总理访美期间，中国做出了重大让步，签署了中美就世贸组织问题达成的第一个协议——《中美农业合作协议》，扫清了双边谈判的一个最大障碍。但是，由于克林顿顾忌美国反对力量的攻击，双方并未达成最后协议。虽然中美双方随后加快了谈判步伐，但因发生了“炸馆事件”，谈判被迫终止。直到1999年9月中美首脑在奥克兰会晤之后才恢复谈判，并在两国首脑的直接干预和促动下，于1999年11月16日达成中美双边最后协议。

综观双边谈判过程，美方在谈判中的真正目的，在于充分利用美国在制定规则中的有利地位，迫使中方做出最大的让步，按有利于美国的国际规则改变中国经贸运行机制，为美国产品和服务彻底打开中国市场，谋取最大的经济利益。正如美国贸易代表巴尔舍夫斯基所言，“美国只根据商业条件支持中国加入世贸组织，而不能根据任何别的条件”。因为，“这不是国家间的政治问题，而是钱的问题”。[※注]但是，按照克林顿政府关于“市场导致民主、民主保证和平”的逻辑，美国在关于中国加入WTO的谈判过程中，不能说没有政治和安全方面的考虑。克林顿在1999年的对华政策演说中强调，如果中国接受世界贸易组织的责任，将为美国进入中国市场提供大量机会，与此同时，将加速中国国内变革和促使中国接受法制。[※注]两国首脑互访之后谈判进程明显加快的事实亦说明，政治考虑为达成协议发挥了重要作用。

（5）“最惠国待遇”以及“永久性正常贸易关系”问题

与中国加入世界贸易组织问题相比，对华最惠国待遇问题从一开始就不是个经济问题，而是政治问题。

根据1979年《中美贸易关系协定》，双方应无条件给予对方最惠国待遇。然而，美国根据本国《1974年贸易法案》第402条“杰克逊―瓦尼克修正案”，规定“非市场经济国家”不能享有美国的最惠国待遇，总统虽有权给予这类国家一年的最惠国待遇，但必须经国会审议。1989年以前，每年6月的国会审议基本上都是例行公事，都无条件延长了中国下一年度的最惠国待遇。但自1989年6月以来，人权、武器扩散、劳改产品、西藏问题乃至计划生育等问题，都开始成为美国反华势力手中的工具，使美国国会关于是否给予中国最惠国待遇的审议变成了“立法大战”。有人形象地比喻说，在美国反华人士眼中，最惠国待遇变成了一个“筐”，中美两国的什么分歧都往里边装。[※注]这种刻意把对华经贸关系政治化的做法，严重制约了中美关系的发展。

面对来自国会的压力，美国行政当局每年都要求中国在一系列问题上做出让步。最严重的是1993年5月，克林顿以总统行政命令的方式首次给对华最惠国待遇附加了人权条件[※注]。结果使双边人权对话陷入僵局，中美关系严重下滑。1994年5月，克林顿不得不取消给最惠国待遇附加条件的做法。但直到第一任期结束，他仍坚持年度审议制度，试图以此迫使中方在人权、经贸以及安全等领域做出让步。但后来的实践证明，年度审议被政治化的做法，对美国在华经济利益造成了严重损害，并给美国总体对华关系造成混乱，达不到预期目的。而且每年辩论的结果都是给予中国最惠国待遇地位。之所以如此，除相关商业团体、知名学者和思想库以及前政要等的大力游说之外，关键在于最惠国待遇是一把“双刃剑”。据世界银行1994年的一份报告，如果取消中国的最惠国待遇，中国当年对美出口将减少42%—96%。但是，美国消费者为了从别国进口的同类产品，不得不多支付140亿美元。

随着中美贸易关系的迅速发展，取消年度审议制度的呼声开始提高。1996年6月7日，美国参议员马克斯·鲍卡斯在国会听证会上指出，美国这种断断续续延长中国最惠国待遇地位的做法所带来的问题多于它所解决的问题。[※注]包括国务卿奥尔布赖特、贸易代表巴尔舍夫斯基在内的政府官员也提出了类似的主张。到1998年，连克林顿本人也逐渐觉得“每年进行这种辩论没有什么特别助益”，并于同年7月，签署了参议院通过的议案，而且用“正常贸易关系”取代“最惠国待遇”一词。中美达成世贸协议后，克林顿在2000年3月8日正式向国会提交“给予中国永久性正常贸易关系法案”，并带领政府官员展开了20世纪末最大规模的游说行动。该提案虽然遭到了多数民主党议员、劳工、人权以及宗教等组织的反对，但却得到了共和党多数议员、企业界、前政要的广泛支持，特别是得到了民主和共和两党的总统候选人戈尔和小布什的大力支持。2000年5月25日凌晨，美国众议院以237票对197票通过了“给予中国永久性正常贸易关系”议案。该议案的通过对中美经贸关系的发展具有重大的现实和历史意义，因此被称作“美国未来50年中最重要的立法投票”。克林顿表示，“众议院的表决结果，向有利于美国繁荣、中国改革、世界和平的方向迈出了历史性的一步”，“它扫除了中美关系发展中的一道障碍，为中美战略性伙伴关系注入了实质性内涵，将对中美关系发展起积极作用”。

随着美国给予中国永久性正常贸易国家地位和中国加入世界贸易组织，经贸问题政治化的倾向将得到缓解，许多问题将通过世界贸易组织予以解决。但是，中美关于中国加入世贸组织达成协议和美国给予中国永久性正常贸易国家地位之后，美国国会的保守派为了保持在人权、宗教、武器扩散等问题上向中方施压的手段，成立了国会和政府间中国委员会（Congressional-Executive Commission on China），监督中国的人权政策和所谓的违反人权记录，每年向国会提交报告和政策建议，进而采取可能的立法行动。此外，美方在期待大举进入中国市场之余，又提出了所谓的中国能否真正履行协议问题，要求中方为此做出进一步承诺。这无疑为美国将来继续干涉中国内政留下了隐患。

第三节 美国的“对台政策”

如果说，冷战结束以来美国在人权、国际安全和经贸等领域的对华交往分别从不同侧面体现了美国对外政策的三个要素，那么其对台政策本身就反映了美国总体对华政策中的战略价值、经济利益和道德考虑。

战略上，因其地缘战略位置的重要性，台湾在历史上曾经一度作为日本进军东南亚的前进基地，美国进行朝鲜战争和越南战争的后勤基地，以及美国遏制中国的“不沉的航空母舰”和太平洋岛链的重要一环。在信息和高技术武器迅速发展的今天，台湾的地缘战略重要性虽然有所变化，但仍在亚太地区安全结构中居于重要地位。随着亚太地区安全环境的演变，特别是近年来朝鲜半岛和解进程的发展，台湾对美国驻军亚太，维持美国主导下的力量平衡日显重要；经济上，台湾是美国的第六大贸易伙伴，美国军火商的最大买家之一，美台经贸和军事关系对美国有着重要的经济利益；道德考虑方面，台湾近年来的政治生态变化日益被美国的理想主义者推崇为亚太地区民主进程的样板，特别是2000年台湾“总统选举”，实现了国民党与民进党之间的权力和平过渡，美国许多民主和人权斗士便以保卫“民主成果”为由，要求美国政府加强对台湾的“安全承诺”。

鉴于此，美国在声称遵守中美三个联合公报，坚持“一个中国”原则的同时，不断以所谓的《与台湾关系法》等国内法为借口，奉行实质上的“一中一台”政策，其表现主要在以下三个方面：增强台军防卫作战能力、提升美台实质关系水平、支持台湾加入国际组织。美国国内特别是国会中的亲台保守势力是上述政策的积极推动者。

1.增强台军防卫能力，维持两岸军力平衡

迄今为止，在“台独”势力和美国亲台分子的大力游说下，美国与台湾的军事关系正在逐步由简单的军售层次向战略合作层次演进，着眼于全面提高台军防卫作战能力。其对台军售已经远远超出了“有限的防御性武器”范畴，曾常驻中国的美国资深记者邰培德指出：

中美关系史上最重要的真相是，美国背离了尼克松、福特、卡特和里根等总统遵守的严正承诺，也就是美国与中国在1979年建交后，美方在提供台湾有限的防御性武器上应表现出高度自制。[※注]

1982年中美签署《八一七公报》之后的十年间，美国在对台军售问题上，基本遵守了逐年减少2000万美元的承诺，到1992财年，美对台军售总额已降至约5.8亿美元。然而，在美国总统大选前夕的1992年9月，布什却以大选需要为由，违反他十年前亲自参与制订的对台军售的数量和质量限制，决定向台湾出售150架F-16战斗机。[※注]此外，还同意向台湾出售4架更为先进的E-2T“鹰眼”式预警机。该机能监视周围近500千米范围内的情况，并可同时追踪十几个目标，从而可以极大地提升台军的侦察能力和范围。两项军售协议合计价值约67亿美元，使1993财政年度的对台军售不成比例地增加。

很显然，同意如此大规模军售的最重要背景是冷战的结束。它表明，随着冷战的结束，中美战略合作的基础已经动摇。该军售协定的意义已经远远超出了事件本身。以此为标志，根据美国国内的政治需要，维持台湾海峡两岸平衡开始超过《八一七公报》，成为美国对华政策的优先考虑。[※注]

克林顿总统任期内，美国为了全面提高台军的防空、反舰、反登陆能力，增强其指挥、控制、通信、情报以及预警能力，对台军售数量稳中有升，种类不断扩大、性能不断提高。其中包括：“佩里”级和“诺克斯”级巡防舰、反潜机、运输机、远程预警雷达系统、情报电子战系统、改良型机动通信电子系统、电子战系统、改进型“爱国者”导弹以及大量陆战武器系统等。截至1998年底，美国对台军售总额已达170亿美元，占台湾外购武器装备的95%以上，使台湾成为仅次于沙特阿拉伯的美国第二大海外军火买主。2000年，美对台军售数额再次大幅度提升到18.66亿美元。在售台武器的同时，美国还通过向台湾转让高新技术、以租代售、合作办厂等方式，提升台军武器生产和维护水平。美台合作建立了亚太地区唯一的F-16战斗机维修厂，就合作生产改良型爱国者导弹达成协议，甚至还提出要在台湾部署“战区导弹防御系统”。[※注]

在大力提高台军武器装备“硬实力”的同时，美国越来越注重增强台湾军队的“软实力”。1996年以来，特别是2000年陈水扁当选为台湾领导人之后，美台之间还恢复了中美建交后一度中止了的许多军事交流项目。其中包括：美国和台湾军官之间就战略计划、军事部署、后勤支援、地区安全等问题进行协商；在军事教育和部队训练方面进行合作，每年有1000多名台湾军官在美国军事院校接受教育和训练；美国国防部军官访问台湾，对台军防卫作战能力进行实地评估，而后对美国防部提出加强台军作战能力的建议。[※注]

美国的上述行为，不仅使台湾逐步实现了“二代兵力整建计划”，而且逐步使美台军事关系由军售层次向全面提升台军作战能力方向演变，使台军作战指挥控制理论与美军逐步接轨，乃至向美军“协防台湾”方向发展，这完全无异于为“台独”势力撑腰，加大了海峡两岸和平统一的困难，也加大了美国卷入两岸军事冲突的可能性。

冷战结束后的十年间，美国在把对两岸政策限定在中美三个联合公报和《与台湾关系法》的框架之内的同时，不断通过国会修正案和政府声明的形式，“模糊并颠倒”二者的关系。《与台湾关系法》的核心内容集中体现在以下六点政策声明之上：

（1）维护并促进美国与台湾人民和中国大陆人民以及西太平洋地区所有其他人民之间广泛、亲密和友好的商务、文化和其他关系。

（2）宣布该地区的安全和稳定是美国的政治、安全和经济利益，也是国际关注之事。

（3）清楚地表明美国和中华人民共和国建立外交关系是基于台湾的未来将以和平方式解决这一期待上。

（4）任何企图以非和平方式决定台湾前途的努力，包括抵制、禁运等方式，都是对西太平洋地区和平和安全的威胁，并为美国严重关注之事。

（5）继续向台湾提供防御性武器。

（6）保持美国抵御任何诉诸武力或其他强制形式而危及台湾人民安全和社会与经济制度的能力。

三个联合公报的核心是美国坚持“一个中国”政策，《与台湾关系法》的关键是美国关注台湾问题必须以和平方式解决。体现在售台武器问题上，所谓《与台湾关系法》优先于《八一七公报》的修正案虽然不具有约束力，但意味着美国将主要根据《与台湾关系法》的需要履行对台湾安全的承诺，当然，美国也不能完全忽略中美联合公报的规定，因为美国政府毕竟没有公开声称后者失效。换句话说，美国对两岸政策的前提，是台湾问题的和平解决，如果美国认为中国的对台政策不符合这一前提，美国将超越《八一七公报》的制约，而按照《与台湾关系法》行事。美国这种把国内法凌驾于国际法之上的做法显然是强权政治的表现，但由于两个文件在文字上的差异和优先顺序上的模糊，使得美国行政当局在解释对台军售等政策时具有相当的弹性。这种弹性成为美国维持两岸政策平衡，“奖惩”两岸任何一方的筹码。[※注]

2.提升美台“实质关系”，支持台湾“务实外交”

美国奉行“一中一台”政策的努力，还表现在大力提升美台“实质关系”水平方面。可以说，冷战结束后的十年是美台实质性官方关系不断发展并逐步公开化、制度化的十年，这与台湾当局推行“务实外交”的努力不谋而合。从1989年开始，美、台高级政府官员和许多前政府要员便以“私人访问”或“过境”或“度假”等名义进行互访，如蒋彦士、陈履安、郝伯村、章孝严等台湾“部长级”官员都曾到美国活动；美国前总统福特、前国防部长卡卢奇、前国务卿舒尔茨等先后访问台湾。1992年6月，台湾“司法院长”林洋港对美国进行了为期3周的访问；11月，美国总统贸易代表西尔斯访台，并会见了台湾正副“总统”李登辉和郝伯村。至此，美台正式突破1979年以来的禁令，实现了内阁部长级官员互访。

克林顿上台后，虽然仍保持美台非官方关系的基本框架，但包括许多所谓的中国问题专家在内，都主张改善与台湾的关系，根据冷战后的需要，“立即调整对台政策，以便将台湾牌作为遏制中国的重要手段”[※注]。1994年9月，克林顿政府以“承认台湾在经济和政治方面取得的成就”，“确保美在台的经济、商业和文化方面的利益”为名，宣布了“对台政策调整框架”。它规定：允许建立美台内阁副部长级对话；允许美台官员在白宫和国务院以外的政府机构中进行会晤；允许美国经济、技术部门的内阁成员访台；支持台湾加入不限以国家为基本会员单位的国际组织；同意台湾驻美机构“北美事务协调委员会”更名为“台北驻美经济文化代表处”；允许台湾“总统”、“副总统”、行政院长等出访途中在美国过境。这是自中美建交15年来美国政府首次就其对台政策“全面审议”之后作出的系统性调整，在许多方面突破了以往的美台非官方关系框架，为进一步提升美台实质性关系提供了政策保证。其中，将台湾驻美机构“北美事务协调委员会”更名为“台北驻美国经济文化代表处”、支持台湾加入非主权国家加入的国际组织、允许台湾领导人在美过境等规定，目的在于提高台湾在美国公众以及国际社会中的“声音”，无异于公开支持对台湾当局的“务实外交”。

1995年初，台湾当局以参加美国康奈尔大学同学会的名义，要求美国行政当局允许李登辉对美国进行私人访问。对此，美国国务卿克里斯托弗曾在不同场合多次表示，鉴于李登辉身份特殊，即使只是“私人访问”也“难以符合我们同台湾的非官方关系性质”，美国“将拒绝给李登辉发放签证”，并向中方进行了通报。[※注]然而，5月22日，美国政府却自食其言，以种种借口允许李登辉对美实施“私人访问”。至此，在克林顿政府上台不到两年半的时间内，美国亲台势力“以台制华”的企图便发展到相当严重的地步，公开为“台独”活动提供舞台，给中美关系造成了长远的不良影响。

美国提升美台关系的努力还体现在，美国政界、舆论界以及思想库中同情、支持“台独”、公开主张“一中一台”的言论日益明目张胆，有的甚至公开叫嚣要保卫台湾和支持台湾加入一些只有主权国家才能加入的地区和国际组织。前任驻华大使李杰明、洛德等人多次攻击中国的“主权观已经过时”；某些舆论工具和思想库建议，以提升美台关系作为牵制中国的一张牌，以代替不起作用的“最惠国待遇”和“人权牌”；美国的一些军工企业为了经济利益，公开鼓吹“保卫台湾”；那些主张将人权作为外交重点的美国人，更是把台湾作为“民主样板”，同情“住民自决”的“台独”言论，支持台湾争取国际承认的种种动议。值得注意和警惕的是，由于亲台势力的宣传和媒体的影响，越来越多的美国人倾向于把台湾视为一个国家，而很少再提“中华民国”。[※注]

3.美国国会与美台关系

鉴于台湾与美国的非官方关系性质，台湾当局多年来极力发展与美国国会议员及其助手、州长和州议员、重要城市的官员以及关键媒体负责人的关系。他们不断邀请上述人员到台湾访问，培养他们的亲台情结。美国前总统克林顿担任阿肯色州州长之时，就曾4次访问过台湾。此外，台湾还设立专门基金，加强与美国各主要大学和思想库的联系，不断举办关于台湾问题的研讨会，博取他们对台湾的同情。20世纪90年代以来，台湾当局利用设在美国的公关公司加大了对国会议员及其助手的工作力度，并很快与那些企图牵制中国发展的美国政客找到了利益的交汇点，使他们成为“台独”势力的最大支持者。

美国国会极力支持对台军售，鼓吹保卫台湾。早在“北京政治风波”之后，美国国会就于1989年7月通过了“关于台湾前途的政策”的第285号修正案。该修正案强调，“美国和中华人民共和国之间的良好关系取决于中国当局不使用武力解决台湾前途或不以武力进行威胁的意愿”，并首次提出“台湾的前途应该以台湾人民能接受的方式来决定”。[※注]台湾当局便借机分化美国朝野和政府各部门之间的对华政策共识。

1992年，100多位国会议员写信给布什总统，要求他向台湾出售F-16战斗机，“以确保台湾对中国的反制能力”。同年8月5日，又有约200名国会议员签署请愿书向白宫施压，促使白宫决定向台湾出售F-16战斗机。在冷战结束后的所有大宗对台军售案中，国会都起到了重要的推动作用。1999年7月1日，参议院以97：2票压倒多数通过了“海外运作法案”，其中规定，美国行政部门向台湾出售武器，必须先与国会咨商。从而在对台军售问题上，加快了国会由传统的“被动接受”向“主动参与”的角色转换步伐。[※注]

1994年4月，美国国会通过了含有多项反华条款的《对外关系授权法》，建议总统解除对台军售限制、派遣内阁官员访台、支持台湾加入国际组织。当克林顿于1994年4月30日签署该法案时，他向中国公开保证，法案中不具约束力的语言不会改变美国对华和对台基本政策。但与此同时，国务卿克里斯托弗却在给参议员麦考斯基的私人信件中暗地里确认，行政当局同意《与台湾关系法》优先于《八一七公报》的立场。1995年5月，美国众议院再次通过了《与台湾关系法》优于《八一七公报》的修正案。同月16日，美国国务院发表声明宣称，“毫无疑问，《与台湾关系法》优先于同中国的联合声明所表达的政策立场”。[※注]

1996年2月，78名国会议员以中国大陆军事演习对台湾构成威胁为由致函克林顿总统，敦促他“以最强硬的措词表达对北京最近对台湾的威胁的关注”，要求尽快批准向台湾提供“爱国者”导弹防御系统。3月11日，众议院国际关系委员会开始了所谓“台湾安全问题”听证会，参众两院还分别通过议案，要求美国行政部门重新研究“使台湾保持充分自卫能力可能需要的美国防御物资和服务”，甚至公开鼓吹采取明确行动“协防台湾”。[※注]

1998年，克林顿的“三不”承诺发表之后，美国参议院多数党领袖洛特指责克林顿的讲话“犯了严重错误”，“产生了相反的效果”。随后，参众两院先后通过了一项不具有约束力的议案，声称美国将继续向台湾出售武器，并敦促克林顿要求中国承诺不以武力实现海峡两岸统一。[※注]

1999年3月，美国参议员赫尔姆斯和托里切利等人提出了“增强台湾安全法案”，对美国对台军售、军事科技援助以及其他军事合作提出许多具体要求，并要求向台湾提供战区导弹防御系统、潜艇以及宙斯顿驱逐舰，加强及重建美台在军事人员训练、作战指挥、通信联系等方面的合作关系等。2000年2月1日，众议院以341：70票压倒多数通过了该项法案。一旦该法案成为法律，将大幅提升美台安全关系水平，甚至等同于美台再次结为军事联盟。

支持台湾当局“务实外交”的努力主要来自美国国会亲台保守势力。1994年10月，美国参众两院分别通过《1994年移民及国籍技术法修正案》，在附属条款中规定，“台湾的总统或其他高层官员，为与美国联邦或州政府官员讨论相关事项而申请访美时，应获准进入美国”。1995年5月2日，美国众议院全体会议以396：0票的表决结果，通过了邀请李登辉访问美国的决议；5月9日，参议院以97：1票通过了同样的决议,与此同时，美国的许多媒体也公开支持李登辉访美。面对国会的压力、1996年大选的考虑和对中国可能反应的误判[※注]，加之克林顿本人的台湾情结，美国政府签发了李登辉访美的签证。

美国国会亲台保守势力积极支持台湾加入国际组织的努力。1993年3月和9月，参议员利伯曼和达马托分别正式提案呼吁美国政府支持台湾加入联合国。此后，美国国会几乎每年都通过决议支持台湾加入联合国等国际组织。值得注意的是，至1995年，全美国已有36个州和3个属地的议会通过了“支持台湾加入联合国”的决议。在美国亲台保守势力的大力支持下，至1998年底，台湾共获得了在亚洲开发银行、中美洲银行、亚太经合组织等12个政府间国际组织中的正式成员资格并成为900多个非政府间国际组织成员。[※注]2001年，台湾在中国大陆之后，正式加入了世界贸易组织。世纪之交，美国国会还两次通过议案，包括含有支持台湾参与世界卫生组织条款的《2000年综合拨款法》和《支持台湾参与世界卫生组织》议案，并获得克林顿总统签署。

4.美国对两岸的“承诺”与“两岸平衡”政策

（1）“三不”承诺

1995年8月，为了缓解李登辉访美对中美关系带来的严重后果，克里斯托弗与钱其琛在文莱进行了会晤并转交了克林顿致江泽民主席的一封信。克林顿在信中做出承诺：美国将1）反对或抵制台湾为获得“独立”而做出的努力；2）不支持“两个中国”或“一中一台”；3）不支持台湾加入联合国。这就是江泽民访美后美国政府以口头形式做出的“三不”承诺的最初版本。[※注]克林顿政府后来在公开的声明中把“反对或抵制台独”改为“不支持台湾独立”，把“不支持台湾加入联合国”改为“不支持台湾进入只有主权国家才能进入的国际组织”。

从许多方面来看，克林顿的承诺与尼克松和基辛格在20世纪70年代初的承诺十分相似[※注]，但鉴于台湾即将进行首次“总统直选”，宣布独立的可能性远远大于20世纪70年代，岛内主张“重返联合国”的势力越来越嚣张，此时的承诺，特别是公开承诺更具有现实意义。可以说，这是克林顿就任总统两年半以来首次在对台政策上对中国政府做出的积极的重要承诺。1998年访华期间，克林顿在上海再次以口头形式公开重申对台“三不”承诺之后，台湾舆论一片哗然，这表明该承诺对台湾分裂势力的打击是沉重的。

“六项保证”（Six Assurances）如同在中美签署建交公报之后美国立即通过了所谓的《与台湾关系法》一样，1982年里根政府在与中国大陆签署了《八一七公报》之后，宣布了对台湾安全的六项保证：1）不改变《与台湾关系法》；2）不寻求担任北京和台北之间的调解人；3）不设定对台军售终止日期；4）不在对台军售之前同北京磋商；5）不改变对台湾主权的立场；6）不逼迫台北与北京谈判。

在1997年江泽民主席访美前夕，美国主管亚太事务的助理国务卿斯坦利·罗斯在给参议院外交委员会的书面答复中声称，这（六项保证）也是现任政府的立场。[※注]美国在台协会主席卜睿哲也分别在不同场合强调了上述六项保证中的相关内容。

（2）“三根支柱”

1999年7月，当中美关系因“炸馆事件”而陷入低谷之时，李登辉在接受德国之声电台采访时公然抛出了“两国论”，即台湾海峡两岸是“国家与国家，至少是特殊的国与国关系”。对此，克林顿政府较迅速地做出了反应。国务院发言人鲁宾重申，美国将继续坚持“一个中国”政策和“三不”立场，认为“两国论”不利于两岸对话，“不认为这一插曲是有帮助的”。克林顿本人也在与江泽民主席的电话交谈中重申了自己的承诺，并在记者招待会上提出了所谓的美国对两岸政策的“三根支柱”，即一个中国、两岸对话、和平解决。此外，美国总统克林顿还分别派遣卜睿哲前往台湾，斯坦利·罗斯和李侃如赴大陆，进一步向海峡两岸阐明其上述立场。[※注]

在同年9月11日的APEC奥克兰会议期间，克林顿总统在与江泽民主席的会晤中说，李登辉提出“两国论”是在“制造麻烦”。但与此同时，克林顿还声称，美国将非常严肃地看待北京与台北之间的任何和谈被取消的事。2000年，克林顿宣布给予中国永久性正常贸易关系（PNTR）地位提案时又强调“台海争议必须和平化解，同时应得到台湾人民同意”。台湾当局认为，“和平化解”意味不得动武，“人民同意”意味不得强加于台湾人民，并认为这“两不”与克林顿先前提出的“三不”形成对照，有利于台湾。

2000年3月18日，民进党的陈水扁当选为台湾“总统”。他在就职演说之前就提出了争取“让美国人民满意，让岛内民众接受，让大陆无法动武”的“三原则”，希望以此打消美国对他这位过去高呼“台湾独立万岁”的人当选后的担心。在5月20日举行的就职演说中，陈水扁又提出所谓的“四不一没有”：“只要中共无意对台动武，本人保证在任期之内，不会宣布独立，不会更改国号，不会推动两国论入宪，不会推动改变现状的统独公投，也没有废除国统纲领与国统会的问题。”[※注]

对此，美国政府虽未出台新的对台政策，但对台湾的选举结果却公开表示赞许，称其为“民主成就”。“5·20”之后，美国对陈水扁的就职演说表示肯定，并派政府要员频繁到两岸活动，试图促使大陆对陈水扁的大陆政策给予所谓的“积极和建设性”回应。但陈水扁的各项“承诺”并没有减缓其实施“务实外交”的步伐。陈水扁在拒绝承认“一个中国”原则的同时，继续进行“过境外交”、“进入联合国”和“世界卫生组织”等“台独”活动。而克林顿政府的反应仍是一方面重申美国恪守“一个中国”政策，一方面在使用武力问题上向大陆施加压力。虽然美国政府无数次重申坚持“一个中国”的立场，其内涵已经发生了悄悄的、但却是实质性的变化。它在官方正式声明中从来不肯提“台湾是中国的一部分”，甚至不肯像1979年《中美建交公报》那样“承认中国的立场，即台湾是中国的一部分”。这只能说明它在声明“只有一个中国”立场时，故意留下“还有一个台湾”这个伏笔。[※注]近年来，美国国会的立法和政府政策调整，也为美国进一步奉行实质上的“一中一台”政策提供了法律和政策保证。

第四节 结束语

在20世纪的最后十年，美国对华关系经历了由“联华抗苏”到“全面交往”的转变。这一转变过程充满波折而且尚未完成。

冷战期间，尽管中美两国的“个性”有着巨大差异,但为了生存而进行战略合作是双边关系的大局。在这个大局之下的两国关系，不需要考虑更多的经济、政治、文化及社会等因素。冷战结束后，特别是随着中国改革开放进程的不断深入，中美两大社会之间的差距比以前大大地缩小了，但分歧反而比以往增加了许多。双方在经贸、科技、环保、打击跨国犯罪、文化、教育以及司法等低度政治领域的合作空前活跃和广泛，但双方在高度政治领域，如军事技术领域的合作却受到严格限制；美国政府积极推动对华交往政策，但并未减缓其强化亚太地区联盟体系、维持亚太地区驻军、防范中国的步伐。上述现象产生的根源在于，随着冷战的结束，中国在美国对外政策三要素中的地位发生了变化。

第一，中国在美国对外政策中的战略价值的性质发生了变化。两国关系互动着眼于第三国挑战的历史让位于两国政府和两大社会的直接、深入、全面交往，双边的问题开始起主导作用，美国对华政策由注重战略合作转向合作与防范并存。第二，随着中国经济的迅速发展和融入世界经济进程步伐的加快，双方在经济领域的共同利益正在逐步取代地缘战略合作成为中美关系的新基础，但围绕游戏规则的“磨合期”远未结束。第三，美国“和平演变”中国的欲望随着冷战的结束而加强。随着信息技术的发展和经济全球化进程的加快，两国在低度政治领域的相互交往与渗透日益扩大，两国鲜明的“个性”差异充分暴露在两国政府和广大公众面前，远远超出了“基辛格式”秘密外交的掌控范围，矛盾与摩擦的增加实属难免，而美国始终不放弃干涉中国内政的做法，又加剧了中美之间的摩擦。此外，中国的政策调整与变化也对美国的对华政策产生影响。

作为冷战后当选的第一位美国总统，克林顿的对华政策从“决不姑息北京的暴君们”，逐步发展到致力于建立“建设性战略伙伴关系”。这一变化本身即反映了美国对冷战后自身和中国在世界上的地位的认识过程，是美国国内各派力量之间较量以及中美两国相互作用的结果。尽管这一提法在后来并没有被美国国内普遍接受，但它在一定程度上反映出两国在面对冷战结束后全球化加速发展的形势下，世界上最大的发达国家和世界上最大的发展中国家之间努力探索新的相处之道的一种有益尝试，这种尝试为后来中美关系的稳定发展提供了相当宝贵的经验。

事实表明，从克林顿访华到总统任期结束，对华“遏制”派的势力从未消失，不断掀起反华逆流，20世纪90年代中期以来甚至形成了誓言为之共同奋斗的“蓝队”。他们攻击克林顿政府把经济利益置于战略价值和道德考虑之上，重视中国而忽视了盟国，并誓言要改变这一状况。这在后来小布什政府执政的初期表现得尤为明显。

然而，冷战结束十年来，双方对各种危机的处理过程和结果也表明，两国对危机的承受能力日益增强，应对方式也日趋成熟。在中国“入世”和“永久性正常贸易关系”的谈判过程中，双方的互动和渗透性亦得到了充分体现。经贸领域的争端正在从带有浓厚感情色彩的相互谴责，逐步转向诉诸规则和法律。双方的有识之士也越来越注重从更深层次上看待对方，以战略的眼光来思考和把握双边关系。致力于加深两国人民相互了解和建立信任的努力，也在各层次、各领域展开。在过去的十年中，中美战略和政治关系跌宕起伏，摩擦不断，并成为人们关注的焦点，但与此同时，中美两大社会交往的广度和深度超过了历史上任何时期。正如一位中国著名中美关系专家所说：“中美政治关系在冷战后多次出现曲折，而双边的交流却呈现持续扩大的趋势，这只能说明两国利益的汇合点在逐步增加而不是减少。”[※注]