中美两国从隔绝到实现关系正常化，最大的障碍始终是台湾问题。在解冻前，由于美国政府在事实上推行“一中一台”的政策，所以中美两国的关系长期处于隔绝状态。中美关系解冻以后，美国在两国关系正常化之后该如何处理对台关系始终是美国政府的中心议题，而美国政府在台湾问题方面立场上的后退也使得中美关系正常化的进程停滞多年。在中美进行实质性的建交谈判之中，最敏感最棘手的仍然是台湾问题。并且至今，在中美建交已达30年之际，两国关系的核心议题也依旧是台湾问题。在建交前，中美两国在台湾问题上的分歧主要在于外交承认以及同盟条约。建交之后，两国在台湾问题上的争端则都可归结于中美建交时美国单方面出台的《与台湾关系法》。

中美建交后，1979年1月26日，卡特政府向国会提交了关于未来美台关系的“综合法案”。《台湾授权法案》与一些国会议员的想法大相径庭，他们倾向于通过新的立法来替代《共同防御条约》和修改卡特政府的对华政策，尤其是加强对台湾的关注，维持与台湾之间实质性的政府间关系。最后在双方的斗争和让步下，美国国会通过了《与台湾关系法》，声称一旦出现任何足以危及台湾安全的情况，美国将“依照”其“宪法程序”来“决定美国应付任何这类危险的适当行动”。这对将来一旦因“台独”势力或外国势力在台湾海峡挑起事端时，为美国介入和干涉台湾问题埋下了伏笔。因此遭到中国的强烈反对，但美国坚持将《与台湾关系法》和中美联合公报一起作为处理对华关系的准则，在两国关系中不断地制造争端。尽管中美建交已有30年，《与台湾关系法》却始终没有弱化的表现，并且还有加强的趋势，成为中美友好往来的严重障碍。

美国之所以在台湾问题上纠缠不清，一个很重要的原因是冷战时期传统的反共同盟等关系，特别是自第二次世界大战以来的盟友关系，使得美国人很难从心理上承受一下子切断旧关系的压力，那么做使他们存在一种“抛弃”老朋友的负罪感。布热津斯基曾在访华时解释说：“我们认为非常有必要让别人知道美国是可以信赖的和美国仍关注远东，虽然我们继续并加速从台湾撤出我们的军事人员，但注意不造成动荡的局面，那样很可能被我们共同的敌人所利用。”[※注]

不过更主要的原因则在于美国在台湾的利益。中美两国关系解冻之前，由于台湾所处的战略位置，它被美国视为西太平洋防御圈的一个环节，用于阻止在苏联指挥下，由“红色中国”在东亚和东南亚推行的“共产主义扩张”。在20世纪60年代末，国际形势曾使台湾在这方面的作用大大削弱，因为中苏之间的分裂使西方认识到中国并非苏联的附庸，而是作为一支独立的力量存在于世；并且美国希望今后不再卷入亚洲地区的军事对抗。但在尼克松访华之后，中美两国关系开始向正常化方向发展，而在这方面的谈判中，美国通过以台制华，可以为美国赢得额外的讨价还价的筹码。另外从经济利益上讲，经过几十年的投资，美国在台湾的商业利益也已经太大，使之难以忽视。作为资本主义市场经济体系的一个组成部分，台湾成功的经济发展使其既具有吸引美国公司的投资环境，又能提供适合美国市场需要的物美价廉的商品。1978年，台湾是美国第八大贸易伙伴。

正是出于利益的考量，美国才不愿意断绝跟台湾的关系。尼克松访华时，中国要求美国声明和平解决台湾问题只是美国“希望”的。而美国却坚持这是美国“关心”的，而且坚持要用“重申”的字眼，表示这是一项具有连续性的义务。虽然中美两国关于台湾问题的立场相距甚远，但中美双方出于战略安全的需要没有让台湾问题阻碍中美关系的进一步发展。1973年以后，中国希望美国用“日本模式”解决台湾问题，即美国和日本一样废除同台湾的官方关系而只保持民间关系来解决中美关系分歧。基辛格起初也允诺完全按照中国的条件来建立两国的正式外交关系，但在“水门事件”之后，美国政府为争取亲台议员的支持以及拖延时间，在台湾问题上有所倒退，提出“倒联络处”方案，以致两国关系正常化进程长期僵持。而在卡特政府与中国谈判建交前，他们认为美国很难接受中国的三个基本条件，因为如果接受，美国在台湾的安全、经济和其他利益就要被牺牲。而卡特最关心的反倒不是中美能够尽早建交，而是美国对台湾的“义务”，是美国在台湾的战略利益。所以卡特在1978年12月15日发表了中美建交公报之后，又发表了一项声明，表示“美国继续关心台湾问题的和平解决，并期望台湾问题将由中国人自己和平解决。并将寻求调整我们的法律和规章，以便在正常化以后的新情况下得以保持商务、文化和其他非政府的关系”。[※注]使用“继续”（continue）一词，表明了在这个问题上政策的一贯性，而《与台湾关系法》只是其“调整法律和规章”的表现。

但必须承认的是，尽管卡特政府一方面所采取的方法是在保持尽可能多的美台联系的条件下，接受中国方面的三项原则，其中着重强调对台湾的安全保障。但另一方面，为了避免破坏中美关系，卡特政府在上任后、建交谈判期间、《台湾授权法案》条款、《与台湾关系法》的辩论等各时期和环节，都尽力不刺激中国，尽量不违背联合公报的原则。只是他个人的政治空间非常有限，美国国内强大的“院外援华集团”、美国民众的普遍态度以及台湾当局超强的活动能力等，都制约了卡特政府对联合公报的遵守。

美国国内有股势力出于美国长期在台湾的利益和美国国内的政治需求，反对美中和解特别是反对将牺牲强加于台湾的和解，它要求继续保持美台间的关系。根据1978年美国保守党派联盟进行的一次民意测验来看，美国参、众两院多数成员对以与台湾断交来换取对中华人民共和国的关系正常化，反应是比较强烈的。参议院56位参议员表示说，如果美中建交将意味着美国要与台湾断绝外交关系及军事联系，他们将投反对票。在对270名众议员进行的调查中，264位赞同美国继续支持台湾。[※注]

1978年5月布热津斯基访华之后，美国国会中的亲台保守势力预感到中美关系的发展势头，为了防止行政当局不与国会商议就在对华政策问题上采取什么步骤，他们于7月在参议院提出了《多尔—斯通修正案》，要求“对于任何会影响到美台《共同防御条约》长期有效性的改变政策的建议，都必须经由参议院和行政部门先行磋商”。该修正案以在无一反对票的情况下获得通过，并于9月由卡特总统签署成为法律。所以，在卡特宣布中美建交之后，国会议员戈德华特将卡特告上法庭，其理由是在终止美台条约问题上，“总统不仅违反了法律，而且他藐视宪法，公然对抗国会”，因为国会本来已经通过了修正案，而卡特没有遵守。国会议员们也指责说，卡特总统及国务院作出美中建交决定前根本没有同国会充分协商。有的议员抱怨说，他们只是在美国政府最后宣布建交公报前“数小时”才被告知此事。还有的议员指出，国务院宣布决定的时间也是精心策划的阴谋，因为公报宣布之时，正值国会休会，多数议员不在国会。

中美关系正常化不必经国会批准，但在此问题上，在三件事情上国会手中握有大权。第一，美国驻外大使必须经参议院听证确认，美国首任驻华大使当然也不例外。不仅如此，参议员们还有权推迟听证会，或者不批准对他的任命，那就会使刚刚建立的中美关系陷入危机。第二，美国政府在发表建交公报的同时发表的声明中已经说到，美国政府将调整法律与规定，以便保持与台湾人民的商务、文化及其他非政府关系。行政当局将要提出的新的法律和将要成立的机构必须经由国会认可。第三，中美建交后，自然会达成一系列的条约和协定，用来推进两国之间的关系。行政当局将要求国会批准这些条约和协定，这就给了国会许多可以就对华关系发表种种意见，甚至作出决定的机会。[※注]

国会这种强大的反对力量，以及卡特政府对国会在政治上的需要，尤其是“水门事件”之后总统权力弱化和受到国会的极力制约，迫使卡特在一定程度上屈从国会的要求，提交《台湾授权法案》。

而在民意方面，1975年的一份盖洛普调查表明，虽然61%的人支持承认中华人民共和国，但其中7/8的人反对牺牲同台湾的关系。1977年的民意测验也显示多数人赞同与台湾和中国大陆的关系都保持现状。为了让新的对华政策被国内公众接受，卡特总统又不得不保证台湾未来的安全利益不能牺牲。

最后，台湾当局在美国超强的活动能力以及台湾本身所具备的战略价值来促使卡特政府设法维持与台湾之间的特殊关系，以制约中国。自尼克松访华以来，台湾当局就一直担心美国政府会与大陆建交，因此不断加强与美国各界的交往。

卡特政府上台后，几乎中止了同台湾当局的高层联系，从卡特就任总统一职到与台湾断交的两年时间里，尽管台湾“大使”沈剑虹再三求见，但不仅卡特总统本人，甚至副总统蒙代尔都从未会见过他。被台湾方面视为亲台或维护台湾利益的国务卿万斯也只会见过他一次。于是台湾更加重视对国会和民众的工作，大量地邀请美国议员，以及议会工作人员和学者访问台湾，特别注意邀请那些访问过中国大陆的人。卡特在回忆录中就记录说他的亲戚和同乡曾源源不断地接到访问台湾的邀请，全部费用有人代付，招待热情周到。“但要求他们来影响我，想使我忘记履行美国对中国许下的诺言。”卡特能做的也只是禁止近亲接受这种盛情。至于台湾当局驻美“大使馆”方面，沈剑虹和他的下属分工负责国会议员的工作，他本人主要负责参议院外交委员会和军事委员会，每月都要到国会拜会一两位参议员。有的议员不愿见他，他则千方百计地找上门去。如对参议院外交委员会的主席富布赖特，他就采用了“紧逼盯人”的战术，迫使富布赖特同他谈了一次。

1978年，台湾方面得知布热津斯基访华的时间定为5月20日，立即向美国国务院官员和国家安全委员会中国问题专家奥克森伯格进行交涉，要求布热津斯基变更行期，因为20日是新“总统”蒋经国举行就职典礼的日子。国务院官员只对这种巧合表示遗憾，而具体安排此次访问行程的奥克森伯格干脆说：“爱莫能助”，连声道歉的话都没有。卡特政府的这些做法引得与台湾交好的部分议员纷纷替台湾鸣“不平”，他们对卡特政府在宣布与中华人民共和国建交前几个小时才通告台湾当局更感不平，因此议员们大力向卡特政府施压。

最后，卡特政府不得不安抚台湾当局，于12月23日向台湾当局作了五项保证：（1）美国仍然认为台湾有“国际人格”身份；（2）美国没有承认“中共”对台湾拥有主权；（3）美国继续在台湾保持外交以外的全面关系，说明对台湾的“重要承认”；（4）美国与台湾关系的基础，仍是原有的58项条约（指美台“共同防御条约”废除后，美国与台湾还剩下条约的数目），美国将就此另行立法；（5）美国将以新的交流形式来取代原有外交代表机构。此五项保证反映了卡特政府打算在新形势下同台湾保持关系的基本构思，勾画了美国政府准备处理美台关系的大致轮廓。

1978年12月30日，卡特总统又发布了一项指令：“建立新机构处理美台关系；美国和台湾之间现有的国际协议和安排将继续有效……提到任何其他国家、政府和类似实体的条款以及应用这些法律、规定或命令时，应把台湾包括在内。”根据这一指令，1979年1月16日，美国政府宣布建立了“美国在台湾协会”（American Institute in Taiwan）。

1979年1月26日，美国国务院秉承卡特旨意，向国会提交了《台湾授权法案》，内容主要是关于美中建交后，美国将以何种方式处理其与台湾的关系。卡特清楚国会对台湾安全的重视，但他还是不希望美台关系给人太多官方关系的印象，以免破坏刚刚建立的中美新关系，因此该法案只谈了美国法律对台湾的适用问题和有关“美国在台协会”的内容，而没有关于台湾“安全”的条款，也未提给台湾未来驻美机构（北美事务协调委员会）以任何外交特权。仅仅规定，除美台防御条约终止外，其他美台之间的58项条约和协定继续有效。

卡特在26日当天召开了记者招待会，在会上阐述了美国政府同中华人民共和国建交的原因，并就《台湾授权法案》进行了一番解释。卡特此举一来是想争取舆论的支持，表明他对台湾问题并不是漠不关心。另一方面的用意则是他估计到国会议员对这个法案可能的不满，所以预先给国会极右势力以警告，这就是：如果任何修正案从根本上违背美中建交协议，他将考虑使用“总统否决权”。卡特的这一警告使一些议员非常反感。而他还示意，国会应该在3月1日之前完成关于台湾的立法，否则美台关系的继续就没有法律基础了。这就是说，留给国会的时间只有一个多月，这更使一些国会议员感到恼火。因此，该法案在国会引起了轩然大波。在几天的时间里，参众两院就提出了十几个与台湾有关的议案，旨在保留美国与台湾的外交和防务关系。

需要肯定的是，在美国参众两院辩论及协商委员会讨论期间，卡特行政当局做了多方努力，挫败了一系列与中美建交原则完全抵触的修正案和措辞。比如上文提到的卡特将草案提交国会的当天就威胁要动用否决权阻止这种倾向。参议院辩论期间，总统还邀请丘奇共进午餐，恳请这位对外关系委员会主席能发挥其影响，避免一些极端提案的通过。2月5日，国防部长布朗和副国务卿克里斯托弗还出席参议院听证，通过全方面的分析强调中国政府对台湾采取军事行动的可能性极小，以此安抚国会。

国会在讨论《台湾授权法案》时，虽然议员们不反对中美建交，认为这符合美国的利益，但不少人攻击卡特政府在实施中美关系正常化时对中国“让步太多”，力图在《与台湾关系法》中添上一个又一个违反《中美建交公报》的条款，把美国在台湾问题上的立场，从中美建交协议往后拉。他们的建议主要围绕着下述两大问题：一是终止美台《共同防御条约》后所谓“保证台湾安全”的问题。美国国会当时在这个问题上所进行的辩论，主要不是应该不应该在《与台湾关系法》中加进“保证台湾安全”的条款，而是美国在这一方面所承担的义务，“究竟要强烈到什么程度，正式到什么程度”。二是美台间互设的办事机构的性质问题，实际上也就是美台关系的性质问题。[※注]国会议员们认为行政当局在性质上界定太模糊。

在有关“安全”条款的辩论中，按对“安全”条款措辞的不同主张可分为“强硬表达”和“温和表达”两种意见。强硬派认为，美国应明确表示承担台湾“安全”的义务，具体提法是:“凡对台湾的攻击，都被认为是对台湾人民及美国在西太平洋地区和平与安全的危害。”温和派反对将台湾“安全”与美国利益直接联系，强调应避免由于承担了义务而被卷入战争的危险，主张措辞上采用“关切”，甚或“严重关切”即可。但强硬派在对此问题上始终处于上风。

在美台未来的关系方面，政府法案也遭到保守派议员的反对。他们攻击“美台协会”只具有私人性质，“怠慢了台湾政府”。并且认为，从1973年到1978年，美国在尚未承认中国的情况下，通过设在北京的美国对华联络处发展中美关系，实际上已同中国保持“政府对政府”的关系，现在美台断交，作为“对等原则”，应赋予“美台协会”类似的“官方性质”，如法炮制在台湾设“联络处”。保守派的主张，在两院得到多数议员的支持。[※注]后来的表决，参议院57票对38票通过，众议院在卡特政府威胁动用总统否决权的情况下才以172票对181票的微弱差距未通过这一修正案。这还得益于国会两院当时均由民主党控制，能较好地配合卡特政府。

3月13日，参议院《与台湾关系法》草案文本以90票对6票在全体会议获得通过。同一天，草案以345票对55票在众议院也获得通过。参众两院协商委员会综合了两份修正案，形成了《与台湾关系法》的最后文本，并于3月底在两院通过。4月10日经卡特总统签字，《与台湾关系法》正式成立。卡特仅在个别问题上作了保留，并表示将以同中美建交协议相一致的方式行使该法给予总统的“斟酌权”。

对美国政府来说，《中美建交公报》和《与台湾关系法》都服务于美国的国家利益，前者是建立在反苏霸权主义基础之上，后者则是建立在美国在台湾的利益基础之上的。因此，国会两院最后通过的《与台湾关系法》与行政当局最初提交给国会的《台湾授权法案》在内容上有着实质性差别。《台湾授权法案》主要是关于处理美国在台湾协会与美国政府部门的关系及关于协会运作的技术性规定，而《与台湾关系法》还增添了许多政治性、政策性的内容，从而改变了原法案的性质。其主要内容分为两大部分，第一部分是政策性的，表示美国对台湾安全的“关注”，即所谓的安全条款。第二部分是技术性的，涵盖美国法律对台湾的适用问题，美国在台协会的运作问题。该法共18条，其中最关键的是美国对台湾安全的承诺，以及关于台湾的国际地位。

该法除了第一条声明美国保持和促进美台人民间的商务、文化及其他关系外，其余条文则全部强调了该法的主旨——台湾的安全问题。针对台湾安全遭到威胁时美国应该采取何种政策的问题，该法并没有具体规定，它的措辞尽管属于模糊战略，但十分激烈，认为美国应该对台湾的安全提供“充足”的保证。值得注意的是，国会在“安全”条款中塞进了正常化后美国将继续向台湾出售武器的内容。在政策设计上，美国国会以和平解决台湾问题为最终停止军售的前提，并用《与台湾关系法》将其法律化，使台湾问题不仅成为美国外交问题，而且成为对任何一届美国政府都有法律约束力的法律问题。实质上，美国是用台湾问题必须以和平方式解决的“道义”支持和武器售台的军事保障，为台湾安全提供了间接保护，以替代美台《共同防御条约》及美军驻台所提供的直接保护。

在有关台湾的国际地位问题上，《与台湾关系法》实际上把台湾视为一个“独立的政治实体”，将台湾与主权“国家”相提并论。例如其中规定：“凡当美国法律授权或根据美国法律同外国或同其他民族、国家、政府或类似实体时，上述名词含义亦应包括台湾，此类法律亦应适用于台湾”。这同中美《建交公报》的精神是不相容的，即便如此，一些保守的亲台议员仍不满足，在中美建交之后这30年时间里，他们仍不断挑起事端，试图在法律上强化美台关系，尤其以20世纪90年代末期为甚，当时部分议员提出了《加强与台湾关系法》的修正案并在众议院得到多数通过。

《与台湾关系法》以法律的形式为美国干涉中国的统一提供了平台，以售台武器等为美国维持台湾海峡两岸不统不独的局面设置了障碍，使得台湾当局在与大陆对抗时有恃无恐。另外，《与台湾关系法》视台湾为“独立的政治实体”，与台湾发展某种“实质性的政治关系”，鼓舞了“台独”势力。

自《与台湾关系法》出台之后，美国国内时不时地对《与台湾关系法》和中美联合公报孰高孰低的问题进行争论，有人以《与台湾关系法》是美国的法律，而中美联合公报只是国与国之间的协议，协议的法律效力较低为由，试图让《与台湾关系法》来指导美国政府的对台政策。有人还直接抛出“《与台湾关系法》优于中美联合公报”的论调。

中国针对《与台湾关系法》的出台，在原则上与美国进行了坚决的斗争。中国从美国国会开始讨论该法案起就不断地向美国提抗议，中美两国间还十分脆弱的关系受到了严重威胁。而美国在反对苏联霸权等问题上需要中国，这也促使卡特政府正视中国的反对，并向中国保证坚持“一个中国”的原则，承认台湾问题是中国的内政，还明确表示要按照中美建交公报的原则处理两国之间的关系。这些都成为中美两国关系得以维护和继续向前发展的基础，但在售台武器这一问题上，中美两国未能达成一致，成为建交以来不断斗争的重要主题。