一、中美关系急剧下滑

1989年春夏之交，在北京和其他一些城市中发生了政治风波。尽管布什政府一再表示支持和平集会和言论自由，但一些国会议员仍不满意，要求布什政府作出更为明确的表示。众议院外事委员会亚太事务小组主席、民主党自由派索拉兹（Stephen Solarz）敦促布什总统公开表示同中国示威者站在一起。[※注]

5月15日，时任苏联苏维埃主席团主席、苏共中央总书记的戈尔巴乔夫开始访华，这标志着中苏两国、两党的关系实现了正常化。为了报道中苏首脑会晤，美国的主要电视网络和各大报纸纷纷向中国增派记者。北京的政治风波很快吸引了各方的高度关注，美国各大媒体纷纷加以大幅报道。据统计，仅仅1989年上半年，美国三大商业电视网就发布了近600篇有关中国的报道，而1988年全年还不到50篇。[※注]这些媒体从西方的角度进行解读，或者夸大事实，或者加以歪曲，从而误导了美国民众。美国民众一度认为，中国正在走向民主与自由。

然而，6月4日中国政府采取的行动让他们的幻想破灭了，美国国内一片哗然，舆论反应非常强烈。国会中的反华情绪达到了高潮，国会议员纷纷发言谴责中国政府，提出了大量要求制裁中国的议案。

6月5日，以共和党极右派参议员赫尔姆斯（Jesse Helms）和索拉兹为代表，国会议员们纷纷要求布什断绝同中国的外交关系，召回驻华大使，对中国实施严厉的制裁。[※注]索拉兹威胁说，如果布什政府不采取措施的话，国会将单独采取行动。尽管不赞成他们的意见，但在公众舆论和国会的压力下，布什还是宣布了美国制裁中国的措施：中止所有美国对华军售，包括美国政府的对华直接销售和美国商业合同销售;中止中美军事领导人的往来；对中国留美学生延长滞留美国时间的要求给予“同情性考虑”；通过红十字会向那些在事件中受伤人士提供人道和医疗援助。布什还承诺将根据中国事态的发展来评估中美关系的其他层面。[※注]不过，布什又说，“现在不是感情用事的时刻，而应采取理智的、谨慎的行动，既要考虑到我们的长远利益，又有承认中国国内局势的复杂性”。他并不准备对华全面实施经济制裁，因为“在商业方面，我不想伤害中国人民。我恰恰认为，正是商业上的交往促成了（中国人民）要求有更多的自由”。[※注]

布什总统采取的这些制裁措施远不能满足国会的要求。国会在制裁中国问题上比布什政府走得更远，不仅仅限于对华政治和军事上的制裁，而且极力将制裁范围扩大到经济领域。6月6日，参、众两院分别以100票对0票和406票对0票通过了谴责中国政府的决议案，要求总统发起对中国的国际制裁。这些措施包括：呼吁美国进出口银行和海外私人投资公司审查资助与中国贸易情况；强烈要求美国负责放宽办理对华销售出口许可证手续的机构在做出决定时考虑中国目前的局势；强烈要求“美国之音”立即增设华语节目。[※注]同日，美国司法部指示移民归化局，允许在美国的中国留学生和学者延长滞留美国时间一年。7日，国务卿詹姆士·贝克致函司法部，建议“准许”所有旅美的中国公民在其签证到期后继续留在美国，而不改变其身份。不过，布什总统拒绝了部分国会议员召回美国驻华大使的要求，也拒绝采取经济制裁措施，并宣布将视中国国内情况的发展对中美双边关系的其他方面加以审查，以便进一步采取行动。[※注]尽管国会基本上支持布什总统所采取的方式，但要求总统考虑进一步的制裁措施，呼吁盟国同美国一道对中国实施多边制裁。

针对国会和一些人权组织的要求，布什总统在6月8日白宫举行的记者招待会上声称：“除非中国领导人承认个人的权利、尊重持不同政见者并承认学生要求的合法性，否则美国不可能同中国保持正常关系。”他还表示，如果中国目前的局势得不到改善，美国就将在适当时机考虑采取进一步的措施。不过布什同时强调，与中国保持良好关系是符合美国利益的，“我想做的是尽我所能保持这种关系，并希望未来的局势能允许我保持这种关系”。[※注]同日，贝克在华盛顿全国新闻俱乐部发表讲话，排除了对中国进行经济制裁的可能性，强调中美关系的重要性。他表示：“我们认为，保持这种关系是重要的，因为主要是这些事情推动了中华人民共和国的开放。”[※注]尽管如此，布什竭力在维持对华关系和缓解国内政治压力之间寻求某种平衡，以免对华政策失控。就在同一天，根据布什总统的指令，美国国防部下令在格鲁曼飞机公司工作的40名中国工程技术人员离开，从而终止了中美之间改良中国55架歼-8型战斗机的5亿美元合同。9日，美国国家科学院院长普莱斯通知中国科学院院长周光召，暂停两国间的科学交流活动。13日，美国商务部取消了向中国出售核电厂装置的出口许可证，这批设备价值5亿美元。

时至6月中旬，在中国政府处理了上海焚烧列车事件之后，国会对中国的指责加剧，并开始批评布什政府的反应过于软弱，国会提出了数十个议案要求加大制裁力度。尽管国务卿贝克等官员恳求国会保持克制，但国会对政府的批评仍有增无减。在国会不断升级的压力下，布什政府不得不采取更加强硬的立场。6月20日，白宫宣布了两项进一步制裁中国的步骤：中止中美两国政府高层官员的往来；停止考虑世界银行和其他国际开发银行对华的新贷款。[※注]第一项措施直接取消了原定于7月美国商务部长罗伯特·A.莫斯巴赫（Robert Mosbacher）和随后财政部长布雷迪（Nicholas Brady）对中国的访问；第二项措施促使世界银行和亚洲开发银行中止了对中国的一笔贷款。不过，白宫同时又表示，中国是一个重要的国家，希望继续同中国保持“卓有成效的关系”。6月22日，贝克在众议院外委会作证时，呼吁国会缓和对布什政府对华政策的批评，称美国“应当用一种协调一致的方式，用一个声音讲话”。他认为，美国在制定对华政策时，“既要对践踏人权的行径表示愤慨，又要考虑其他的利害关系，即经济上和地缘政治上的利害关系”。[※注]

尽管如此，国会还是推出了更强硬的对华制裁措施。1989年6月29日，众议院不顾白宫反对，以418票对0票，通过由外委会主席法赛尔（Dante Bruno Fascell）提出的修正案。该修正案要求把对华已经实施的制裁措施用法律形式确定下来；把出售武器的禁令扩大到警察装备，禁止对华出口侦查和控制犯罪的仪器设备；暂停实行由中国长征火箭代为发射美国制造的卫星的协议；暂停考虑海外私人投资公司给予美国人在华投资保险；禁止美国贸易发展署的经费用于对华贸易；终止执行核合作协议，暂停出售核设备或燃料给中国；反对进一步放宽对华科技转让的限制。[※注]白宫则认为，在对华制裁问题上，没有必要正式立法。不过，考虑到国会中的反华情绪，布什政府也没有设法阻止该项修正案的通过。7月14日，参议院也以81票对10票的压倒性多数通过7项对华制裁措施，附于《1990—1991财年国务院授权法》中。与众议院通过的修正案相比，参议院的法案稍微缓和，并赋予总统更大的自由权，总统可以根据自己对于国家利益的评估决定取消制裁。经过数月的沟通与协调，参众两院达成一致，法案再次通过，提交总统签署。

经过布什政府同国会的协商和妥协，在国会降低了制裁的调子并给予总统一定的自主权之后，布什总统签署了这项法案。其中的对华制裁措施主要包括：

——中止海外私人投资公司对在华私人投资的风险担保和其他资助；中止美国贸易和发展项目中的对华援助；

——禁止一切对华武器和军事设备的出口（用于民用设备除外），禁止对华出口用于控制犯罪或犯罪监测设备；

—— 禁止使用中国的火箭发射美国制造的卫星；

——禁止对华出口可用于发展核能的设备和技术或任何可用于发展核武器的项目，这一条款所产生的影响是中止了1985年中美之间的核合作协定；

——要求总统同盟国协调一致，中止考虑放宽对华出口武器和高科技产品的限制。

不过，总统可以依据“国家利益”的条款或通过向国会报告中国已经在“政治改革方面取得进步”而放宽或者取消对中国的制裁。[※注] 这些条款将布什采取的对华制裁措施变成了法律，实际上强化了对华制裁。

当时，在对华制裁问题上，布什政府和国会有着明显的分歧。总体而言，国会态度强硬，布什政府相对温和，主要原因就在于国会更多地受到国内政治的影响，强调美国的价值观念和人权主张；而行政当局在考虑价值观念的同时，还着眼于从美国长远利益来看待中美关系。毕竟，苏联的趋向尚不明朗，美国仍然需要中国的战略合作；在涉及亚太地区安全事务的问题如和平解决柬埔寨问题上，美国同样需要中国的配合。布什政府不想因为追求美国的价值观而太多地损害美国的现实利益，试图在两者之间寻求一种比较平衡的对华政策。布什政府还希望同中国保持联系，以便对中国的政局发展施加影响。在多个不同场合，布什都明确表示维持对华关系的重要性。6月27日，布什在记者招待会上表示，“推动中国经济改革进程的正是与美国以及其他西方国家的联系，希望有朝一日，这样的联系将推动政治改革的进程”。他进而指出，“保持良好的美中关系符合美国的国家利益”。[※注]正是基于这些考虑，布什政府不愿意看到双边关系恶化到不可收拾的程度，所以相对国会来说较为克制，而且在对华政策上也竭力掌握主动权，不愿让国会插手过多。虽然行政当局不断根据中国和美国国内的情势发展调整对华制裁措施，但在对华制裁问题上相对比较谨慎，始终避免采取可能使中美关系破裂的极端措施。

二、布什总统派遣特使来华

在美国的带动下，20多个西方发达国家均纷纷采取措施制裁中国。这使得中国所处的国际环境严重恶化，中美关系也陷入低谷，面临十分严峻的挑战。当时，中国采取的方针是稳住阵脚，顶住西方国家的压力，同时坚持改革开放和现代化建设的方针不动摇。

布什本人清楚地认识到，中美两国的友好是符合两国根本利益的。出于美国国家利益的需要，在国会酝酿对华实施进一步制裁时，布什总统已开始着手采取行动修补两国的关系。6月8日，布什就试图直接给中国领导人邓小平打电话，以便就双边关系所面临的困难进行沟通，但中国驻美使馆经请示国内后告知白宫，中国领导人没有与外国领导人通电话的习惯。

在直接通话未能成功的情况下，1989年6月21日，布什总统秘密致函邓小平，要求派特使秘密访华，就中美关系及相关问题同邓小平进行坦率的对话。在这封通过中国驻美大使韩叙转交的信中，布什表示是怀着对邓小平“极大的尊敬”，“以一个朋友，一个真正的老朋友的身份来写这封信的”，希望邓小平“帮助维持这种我们都认为是非常重要的关系”。布什还写道：“我们希望这件困难的事情能以这样一种既使你满意，又不违反我们对我们的基本原则的承诺的方式来加以解决。当朋友之间出现困难时，就像现在这样，我们必须找出办法来解决它们。”[※注]

布什很快得到了中方的正面回应。邓小平同意布什总统的建议，在双方绝对保密的情况下，欢迎美国总统特使访华。在获得此回复后，布什总统非常高兴。在公开宣布中止同中国高层官方往来之后，经过慎重考虑，布什决定派遣国家安全事务助理斯考克罗夫特（Brent Scowcroft）将军作为总统特使于7月1日秘密访华，随行人员只有副国务卿伊格尔伯格（Lawrence Eagleburger）和一名秘书。其目的是促进相互的理解，表示自己重视中美关系，并向中方解释：目前对中国的制裁，是迫于美国国会和国内政治氛围下而采取的行动，希望中国领导人能够谅解。[※注]

关于这次特使的人选，美方曾反复研究。布什总统一度考虑派遣前总统尼克松或前国务卿基辛格作为特使访华，因为这两位在打开中美关系大门的亲历者，和中国领导人都有着良好的关系。但由于担心难以保密，最终选择斯考克罗夫特担任特使。1972年尼克松访华时，作为基辛格的副手，担任国家安全事务副助理的斯考克罗夫特直接参与了尼克松访华的准备工作。1981年，他还陪同前总统福特访华，并受到邓小平的宴请。一方面，斯考克罗夫特亲身参加了中美关系的解冻和发展过程，和邓小平也有旧交。另一方面，斯考克罗夫特担当国家安全事务助理的要职，由他担当特使，既显示美国重视中美关系，又不引起外界的注意。

布什总统最初决定只派斯考克罗夫特一人访华，但国务卿贝克认为这样不妥。在他看来，如果只有国家安全委员会官员前往北京，而没有国务院官员参与，美国的外交体制难以运行。本来贝克自己想一同造访北京，但出于保密的考虑，最终建议布什总统派遣副国务卿伊格尔伯格陪同斯考克罗夫特秘密访华。[※注]

为保密起见，除了布什总统外，只有国务卿贝克知晓此事，连美国驻华使馆也一无所知。美方在选择起程日程、通信设备和专机飞行等问题上都作了精心的考虑，采取了严格的保密措施，甚至超过了20世纪70年代初基辛格博士首次秘密访华的保密程度。[※注]之所以这样做，布什政府就是意图避免在美国国内外引起轰动，从而干扰中美高层之间的秘密磋商。

中方也采取了严格的保密措施，所有会见、会谈和宴请以及斯考克罗夫特乘坐的汽车、下榻的宾馆，均不悬挂国旗，美方代表团抵达和离京均不发消息。有关活动的摄影事先征得斯考克罗夫特的同意，所拍资料一律封存。[※注]

在这次访问中，邓小平和李鹏总理都先后同斯考克罗夫特会谈，就中美关系现状进行磋商。考虑到这次访问的重要性，邓小平亲自参与并定下了会谈的基调。7月2日，在会见斯考克罗夫特之前，邓小平对李鹏和钱其琛说：“今天只谈原则，不谈具体问题，制裁措施我们不在意，吓不倒我们。”钱其琛提及，不久将举行西方七国首脑会议，不知道又会对中国采取什么制裁措施。邓小平语气坚定地说，“不要说七国，70国也没有用”。他进而指出，中美关系要搞好，但不能怕，怕是没有用的。中国人应当有中国人的气概和志气。[※注]

邓小平在人民大会堂福建厅会见了来访的斯考克罗夫特。邓小平表示，中美关系面临考验，好在双方领导层中，都还有比较冷静的人，但这个问题不是从两个朋友的角度能解决的。布什总统要站在美国的利益上讲话，我和中国其他领导人，也只能站在中华民族和中国人民利益的立场上讲话和做出决定。针对美方采取的一些对华制裁措施，邓小平进而指出，目前中美关系处在一个很微妙，甚至可以说相当危险的境地。问题出在美国。中国没有触犯美国，而美国在很大范围内，直接触犯了中国的利益和尊严。中国有一句话，“解铃还需系铃人”，希望美国今后能采取实际行动，取信于中国人民，而不要火上浇油了。邓小平还特别反驳了美国对中国司法事务的干预，明确告诉斯考克罗夫特，中国的内政决不允许任何人加以干涉，不管后果如何，中国都不会让步。中国领导人不会轻率采取和发表处理两国关系的行动或言论，现在不会，今后也不会。但是，在捍卫中国的独立、主权和国家尊严方面，中国的立场是坚定的。[※注]

听了小平同志的话后，斯考克罗夫特强调，布什总统是小平同志和中国人民的真正朋友，同伟大的中国和中国人民有直接和密切接触的经历，这在多年来历届美国总统中是独一无二的。对于美国制裁中国，斯考克罗夫特辩解道，此次来华不是谈判解决目前中美关系中困难的具体方案，而是解释布什总统所面临的困境和他要努力维护、恢复和加强中美关系的立场。他表示，中国的行为方式对美国以及西方的舆论将产生巨大的影响，而美国国会要求布什总统采取更为严厉的措施。邓小平神情严峻地表示，“中国是一个独立的国家，执行独立自主的和平外交政策，中国的内政不容任何外人干涉。中国不会跟着人家的指挥棒走。不管遇到什么困难中国都能顶得住。中国没有任何力量能取代中国共产党的领导。这不是空话，这是经过几十年考验证明了的。任何国家同中国打交道，都应遵循和平共处五项原则，包括平等互利、互相尊重、不干涉内政的原则。我们希望中美关系能在遵循和平共处五项原则的基础上继续发展，妥善处理各种问题。否则，关系变化到什么地步，责任不在中国”。他最后强调，“结束这场不愉快的事，要看美国的言行”。[※注]如同斯考克罗夫特后来回忆时所说的，文化背景的不同造成了双方观点的巨大差异。中方痛恶外来干预，注重安全与稳定；而美方的兴趣则是在自由和人权问题上。[※注]不过，这次会晤是坦率的，双方都不愿中美关系湮没在争执之中。

7月3日，斯考克罗夫特回国后，立即前往布什在缅因州的别墅汇报访华，特别是同邓小平会见的情况。无论是斯考克罗夫特，还是布什总统，都认为这是一次非常有用的访问。[※注]

7月21日，布什再次致函邓小平，表示理解中国对外国干涉中国内部事务的想法，并表示将致力于中美两国之间的合作，希望中美一起来解开这个铃，恢复中美关系。[※注]7月28日，布什再次秘密致函邓小平，通报了在西方七国首脑会议上，美日联手从指责中国的公报中删除了可能激怒中国的激烈措辞，并为美国干涉中国内政进行了辩护：“您在会见斯考克罗夫特时提到一句中国的成语：‘解铃还需系铃人’。这正是我们的难题。您认为我们的行动是‘系铃’，而我们认为，正是后来发生的事情才是‘系铃’。”

8月11日，邓小平给布什总统回信，赞赏他对保持和发展中美关系的重视以及为此作出的努力，并就“解铃”和“系铃”的含义特别作了解释：“解铃”的意思就是“美国深深地卷入了中国的内政，其后又带头制裁中国，在很大范围内触犯了中国的利益和尊严，由此引起的中美关系的困难，责任完全在美国方面，应由美国来解决。美国对华采取的制裁措施还在继续，干涉中国内政的事件仍时有发生。我希望这种情况早日改变，相信布什总统在这方面是可以有所作为的”。[※注]

中美两国领导人关于“系铃”和“解铃”的争论，反映出当时两国关系问题的症结所在。中国认为美国干涉中国内政，造成了中美关系的困难，只有美国主动采取措施，解开这个结，才能推动中美关系向前发展；而美方则不愿承认这一点，认为责任在于中方。在打破美国对华制裁的过程中，双方围绕这个关键问题进行了激烈的较量。

斯考克罗夫特秘密访华，是美国宣布制裁中国后双方高层的首次接触。这次访问对于防止两国关系进一步恶化起到了一定的积极作用。布什和邓小平之间信函的往来和斯考克罗夫特的秘密访华表明，在中美关系最紧张的时刻，两国领导人仍在努力制止中美关系的进一步下滑。但是，由于美国继续制裁中国，双方关系仍旧处于僵持状态，中美关系的结也并没有因此而解开。

1989年7月下旬，关于柬埔寨问题的国际会议在巴黎举行。会议期间，美国国务卿贝克和中国外长钱其琛三次会晤。双方就解决柬埔寨问题交换了意见，并对双方的合作表示满意。贝克表示，布什总统十分珍视12年来双方培育起来的中美关系，它“对我们双方来说不但具有经济意义，而且具有政治和战略意义”。他希望中国政府了解美国人民对于中国事态作出反应的方式，希望中国不要关闭大门而将自身孤立起来。钱其琛则向贝克介绍了中国的国内形势，表示中国独立自主的和平外交政策不会改变。[※注]

这一时期，针对国外对中国能否继续改革开放政策的种种猜疑，中国领导人在多个场合明确表示中国的改革开放政策不会改变。9月26日，十三届四中全会上新选举产生的以江泽民为总书记的新一届政治局常委与中外记者见面。他们强调，十一届三中全会以来党的方针政策和战略目标，都不会改变；改革开放是中国的基本国策，中国将努力改善投资环境，继续欢迎外商来华投资。[※注]

9月27日，在纽约参加第44届联合国大会期间，钱其琛与贝克再次举行会谈。贝克表示，布什总统和他本人都希望加强中美关系，但美国国内舆论压力太大，希望中方解除戒严，减少反美宣传，以改善中美关系的气氛。钱其琛则指出，美国等西方国家对中国的制裁和压力只能伤害中国人民的感情，损害中美关系。他希望恢复执行中美科技交流协定，恢复世界银行对于中国的贷款，履行由中国发射美国制造的卫星的协定。[※注]10月2日，钱其琛在纽约对外关系委员会发表演讲，指出当前中美关系正处在一个十字路口，两国关系的恢复与发展取决于美国政府的政策和行动。他还提出了改善中美关系的四点意见：第一，要承认和尊重差异，寻求和发展共同点，中美两国在意识形态、社会制度和价值观念的不同不应成为两国关系的障碍；第二，不能把另一个国家的国内政治作为恢复和发展关系的先决条件，中国对纯属自己的国内事务采取何种行动，完全是中国的内政，不容外国干涉；第三，要努力增加相互了解和相互信任，避免以本国习以为常的标准来判断别国的是非，不试图将自己的观点强加于人；第四，美国应以实际行动来执行“一个中国”的政策，妥善处理好台湾问题。钱其琛表示，只有坚持和平共处五项原则，国家关系才能得到正常健康的发展，持久的世界和平与稳定才有希望。中国主张，在此原则上逐步建立起新的国际政治和经济秩序。[※注]

面对中美关系出现的波澜，中美双方都作出努力，防止双边关系的进一步恶化。10月，美国前国务卿黑格、前总统尼克松和前国务卿基辛格先后到访北京。中方也给予了高度重视，表达了对维护和发展中美关系的意愿。邓小平、江泽民、杨尚昆、李鹏、李瑞环等中国党和国家领导人都分别会见了尼克松，并就中美关系和一些重大的国际问题进行了深入交谈。在会见尼克松时，邓小平表示中美应该“结束这几个月的过去，开辟未来”。他说：“考虑国与国之间的关系主要应该从国家自身的战略利益出发，而不去计较历史的恩怨，不去计较社会制度和意识形态的差别，并且国家不分大小强弱都互相尊重，平等对待。这样，什么问题都可以妥善解决。”他进而指出：“中国人这么多，底子这么薄，没有安定团结的政治环境，没有稳定的社会秩序，什么事也干不成。稳定压倒一切。……西方有一些人要推翻中国的社会主义制度，这只能激起中国人民的反感，使中国人奋发图强。人们支持人权，但不要忘记还有一个国权。谈到人格，但不要忘记还有一个国格。特别是像我们这样第三世界的发展中国家，没有民族自尊心，不珍惜自己民族的独立，国家是立不起来的。”他请尼克松告诉布什总统，“结束过去，美国应该采取主动，也只能由美国采取主动。……要中国来乞求，办不到，哪怕拖一百年，中国人也不会乞求取消制裁。如果中国不尊重自己，中国就站不住，国格没有了，关系太大了。中国任何一个领导人在这个问题上犯了错误都会垮台的，中国人民不会原谅的”。邓小平明确表示，中国绝不容许任何国家来干涉自己的内政，但中国将继续实行改革开放。“不搞改革开放就不能继续发展，经济要滑坡。走回头路，人民生活要下降。改革的趋势是改变不了的。”邓小平最后也表示了对中美关系的恢复与发展抱有信心，因为“中美关系有一个好的基础，两国在发展经济、维护经济利益方面有相互帮助的作用”。他欢迎美国商人继续进行对话商业活动。[※注]

尼克松回国后，向布什总统转达了中国领导人对于中美关系的看法，强调中国希望美国采取主动，改善中美关系。他还就中国之行向国会两党领袖提交了一份报告，强调了中国的战略重要性，认为恢复和发展中美关系符合两国的国家利益。尼克松进而提出了若干建议：取消经济制裁，恢复美国政府对在华投资者的支持，恢复世界银行和其他国际借贷组织对中国主要项目的支持，恢复两国之间官方的高层接触。他认为，对中国施加进一步的制裁可能会使得我们感觉好一些，但将会伤害千百万无辜的中国人民。他最后指出，现在不是孤立中国领导人的时候，而是与他们进行建设性对话的时候。[※注]

11月6日，布什总统再次致函邓小平，表示美苏即将在马耳他举行的首脑会晤不会损害中国的利益，强调中美两国在许多重要领域有着相似的利益。他建议，在同苏联领导人戈尔巴乔夫会谈后，美国将派特使访华，向中方通报会晤情况，并探讨如何实现中美关系正常化。当时基辛格正好在华访问，刚刚辞去中央军委主席的邓小平和江泽民、杨尚昆、李鹏、荣毅仁、姚依林、李瑞环等党和国家领导人分别会见了基辛格。基辛格带来了布什总统的口信，表达了改善两国关系的真诚愿望，希望双方都采取措施使得中美关系回归到“比较顺畅的道路上”。邓小平则对基辛格说：“中美合作的基础是有的。那种按社会制度决定国与国关系的时代过去了。不同社会制度的国家完全可以和平共处，发展友谊，找到共同的利益。中美之间肯定能够找到共同利益。”[※注]他进而提出了一揽子解决中美关系纠葛的建议，并请基辛格转达给布什总统。为解决困扰中美关系的棘手问题，以便使得两国关系重新回到正常轨道，邓小平建议：（1）在一定前提条件下，解决方励之问题，让方励之夫妇离开美国驻华使馆，到美国或某第三国去。（2）美国采取适当方式，明确宣布取消对华制裁。（3）双方共同努力，争取在较近期内落实几项较大的中美经济合作项目。（4）建议美方邀请江泽民总书记于第二年适当时间正式访美。11月15日，邓小平在回复布什总统的信中，再次提及这一揽子建议，表达了改善中美关系的愿望，并欢迎布什派私人特使访华。12月1日，布什给邓小平写信，提出在马耳他美苏首脑会晤后一周内，将派国家安全事务助理斯考克罗夫特作为特使公开访华，向中方通报美苏首脑马耳他会晤情况，并要求中国就小平同志提出的一揽子建议作出进一步的澄清，期望并相信可以找到恢复两国关系的途径。[※注]

12月2—3日，美苏两国首脑在马耳他举行会谈。自1972年以来，美方向中国通报美苏首脑会晤情况已经成了惯例。布什总统决定以此为由再次派遣特使到中国，既向中方通报马耳他会议情况，更重要的是探讨如何使得中美关系正常化。12月9—10日，斯考克罗夫特和伊格尔伯格再次到访北京，试图修补中美关系。不过与前一次不同的是，这次访问是公开的。考虑到此举可能在美国国内引发争议，白宫发表了声明：“总统将中国视为世界事务中的一个重要国家。他虽然为今年6月的‘天安门事件’感到遗憾，但中国仍旧是我们周围世界的一部分。总统已经断定，向中国领导人通报同苏联领导人的讨论情况是重要的，是符合美国长远利益的。”[※注]11日，布什总统对媒体表示，他不想“孤立中国人民”，不想采取“任何伤害中国人民的进一步措施”，不想使中美关系“再恶化下去”，而“愿想象关系会改善”。[※注]

对于斯考克罗夫特一行的到来，中方非常重视，给予了高规格的接待。斯考克罗夫特一行不仅和新上任的中共中央总书记江泽民、总理李鹏等人会晤，而且见到了在11月初退休的邓小平。邓小平首先肯定了这次访问是“非常重要的行动”。他指出：“中美两国之间尽管有些纠葛，有这样那样的问题和分歧，但归根到底中美关系是要好起来才行。这是世界和平与稳定的需要。尽快解决六月以来中美之间发生的这些问题，使中美关系得到新的发展，取得新的前进，这是我们共同的愿望。”邓小平强调：“中国在国际上有特殊的重要性，关系到国际局势的稳定与安全。如果中国动乱，问题就大得很了，肯定要影响世界。这不是中国之福，也不是美国之福。”他还重申：“美国的制度中国不能搬，美国的制度究竟好不好，美国人自己说，我们不干预。两国相处，要彼此尊重对方，尽可能照顾对方，这样来解决纠葛。”[※注]

钱其琛与斯考克罗夫特举行了两次会谈，专门就中方提出的一揽子解决方案进行商讨。钱其琛专门就邓小平提出方案的考虑作了说明：第一，从两国的根本利益出发，尽快结束纠葛，开辟未来。第二，中美间达成的解决办法，必须同步或基本同步实现。第三，将来两国之间如果发生纠纷和争执，双方都应该采取克制的态度，保持接触，解决问题。这一揽子建议充分表明了中方解决两国纠葛的诚意，也充分考虑了美方的反应及布什总统来信中的想法。中方考虑的后续行动是：建议双方共同努力，争取在较近期内落实几项较大的经济合作项目；建议美方邀请江泽民总书记与明年恰当时间正式访美。[※注]斯考克罗夫特表示中方的建议很重要，将带回去仔细研究。不过，他提及了美国国内情况的复杂性，要求中方理解美国国内的情况。换句话说，考虑到美国国内的反华情绪，要很快取消制裁措施困难较大。

在会晤中，中美双方都反复强调中美两国间的重大共同利益，希望找到办法克服出现的困难，着眼于未来，以推进两国关系的发展。几天后，美国副国务卿伊格尔伯格表示原则上接受中方提出的一揽子建议，同时也提出了一些相应的考虑：美国驻华大使李洁明和中方代表在北京讨论解决方励之滞留美国使馆问题；中美关系的其他问题则由中国驻美大使和美方代表在华盛顿讨论；美方原则上同意作出认真的努力，就相关合作项目达成协议；美方原则上同意邀请江泽民总书记在明年合适的时间访美，以便完成关系正常化进程；美方愿意提出一个双方采取有利于关系正常化的行动计划的建议。[※注]

斯考克罗夫特公开访华，实际上打破了美国不与中方高层官员互访的禁令。14日，中国外交部发言人表示，中方赞赏布什总统派斯考克罗夫特将军访华。斯考克罗夫特将军访华是积极的、建设性的和有益的，增进了中美之间的相互了解，有助于克服中美关系中的困难，有利于中美关系逐步恢复和发展。尽管中美之间仍然存有一些分歧，但双方都认为，中美在广泛的领域里存在重大的共同利益，中美关系的改善与发展对维护世界和平与发展具有重要意义。[※注]

三、布什政府和国会在对华政策上的分歧加剧

斯考克罗夫特访华在美国国内引发新的争议。美国的电视台播出了斯考克罗夫特和中国领导人相互敬酒的场面，美国的各大报纸也刊登了这一照片，这使得国会中的一些议员非常不满。参议院民主党领袖米切尔（George Mitchell）指责布什“以一种最不恰当、最令人尴尬的、最令人遗憾的方式向中国政府屈服”，是美国发出的“一个错误信号”。众议院民主党领袖格普哈特（Richard Gephardt）则称布什最不应该做的事情就是“在我们致力于中国国内自由的问题上摇摆不定”。[※注]甚至一些共和党人如共和党众议院议长纽·金里奇（Newt Gingrich）也公开批评政府的对华政策。12月8日，美国有线电视网（CNN）披露了斯考克罗夫特和伊格尔伯格二人7月初的秘密访华行动。布什政府迫于压力，承认斯考克罗夫特和伊格尔伯格秘密访华一事，强调目的是为了向中国政府阐明美国对中国事态的震惊和关切。[※注]一时间，这在美国国内尤其是在国会中引起轩然大波。[※注]国会对布什决定的正确与否提出质疑。米切尔和索拉兹发表讲话，认为此举是向中国政府“磕头”。[※注]面对国会和新闻媒体的攻击，布什政府不得不努力为自己辩护。白宫辩解道，总统的禁令是中断互访交流，而不是中断接触，所以不违反布什总统6月20日的禁令。1990年1月7日，在接受美国广播公司专访时，斯考克罗夫特和伊格尔伯格表示，访华是“同中国保持密切关系所必要的”，秘密外交是为了实现同中国保持接触、防止两国关系失控的目标，而与中国“建立一种富有成果的关系符合美国的国家利益”。[※注]然而，这一切并没有平息美国国内的反对声音。1990年2月，在众议院举行的听证会上，尽管伊格尔伯格极力进行辩护，但民主党议员仍然不依不饶地对布什派遣高级官员秘密访问北京表示不满和愤怒，认为布什政府执行了两面政策。[※注]

除了派遣斯考克罗夫特作为特使访华之外，布什政府还逐步放宽了对华制裁，修复受到损害的中美关系。1989年10月，美国政府允许6月离开美国的中国技术人员和军事官员回到美国，恢复了中美在改良中国歼-8战斗机性能方面的合作。继允许波音公司向中国出售民用飞机之后，当年12月布什又取消了两项对华制裁：允许美国进出口银行对向中国从事出口贸易的公司提供贷款；允许中国火箭发射由美国休斯公司制造的三颗通信卫星，从而在对华制裁中打开了一个缺口。[※注]采取这些步骤既有政治上的考虑，也有经济上的目的。布什致函参众两院议长，表示自己是根据美国的国家利益取消禁令的。[※注]从政治上说，是为了缓和紧张的中美关系，避免孤立中国，并维持与中国在一些国际问题上的合作，并通过这些措施影响中国国内事态的发展；经济上的考虑则是避免美国对华制裁措施损及美国在华的商业利益，不使其他国家从中渔利。在美国政府的支持下，进出口银行向对华贸易项目提供了金额为975万美元的贷款。随后在1990年2月，又宣布向为上海地铁项目提供设备和服务的美国公司提供2310万美元的贷款。在多边对华贷款方面，布什政府公开表示不反对基于个案基础上的人道主义贷款。1990年2—5月，美国支持世界银行向中国提供4笔总计4.4亿美元的职业教育、农业开发、地震重建和森林保护项目的贷款。[※注]行政部门的这些步骤遭到了国会议员强烈的谴责。

中国方面也采取了一些措施来改善中美关系。针对美国十分关心的大规模杀伤性武器扩散问题，12月11日，中国外交部公开声明，关于中国向叙利亚出售中程导弹的传闻完全是没有根据的。随后，中方重新允许“美国之音”记者来华；原则上恢复了富布赖特教育交流计划；重新接受美国和平队人员。1990年1月10日，中国国务院发布命令，自1月11日起解除在北京市部分地区的戒严。

布什政府向国会表示它正在试图通过私下劝说的方式来对中国施加影响，并举出中国结束在北京地区的军事戒严和中国政府宣布释放573名参加游行示威而被拘留的人员作为中国人权状况好转的迹象，但国会议员对此表示怀疑。来自加州的众议员佩罗西（Nancy Pelosi）指出：“北京解除军事戒严是因为它不再需要军事戒严法来镇压持不同政见者……我确信国会看穿中国领导人意在误导西方政府的这些无效的试图。”[※注]

布什政府与民主党控制的国会在对华制裁问题上的分歧和矛盾日益尖锐化的同时，双方在对待中国留美人员问题上展开了激烈的争夺，并使得府会关系趋于僵硬。

及至1989年，中国在美国的留学生和访问学者已经达到4万多人，其中有大约32000人是持J—1签证的。根据美国的移民法和1986年中美两国达成的双边教育交流协定，凡是公派出国留学、持有J—1签证的中国留美人员在美国学习完毕后必须回国服务两年，然后才能申请其他种类诸如申请长期居住的签证。

如前所述，1989年6月初，布什总统曾宣布签证已到期的中国留学生，可以延长在美国逗留期一年。不过，实际申请延长的留学生并不多，一些人担心身份会曝光，一些人则担心一旦申请延长居留一年，届时就必须返回中国，从而无法申请其他可以居留的身份。[※注]在这种情况下，1989年6月22日，众议员佩洛西就提出“1989年中国移民紧急救援法案”，豁免1989年6月5日之前已经在美国、持J—1签证的中国留美人员必须回国服务两年的限制；这些留美人员有4年时间也就是直至1993年6月5日之前都有权申请改变居留的身份，并允许中国留美人员在美国寻找工作。[※注]7月31日，众议院先行通过了这项法案。8月4日，参议院也通过了该法案，并另加了一项修正案，对因为拒绝堕胎或结扎，而返回中国可能遭到“迫害”的留美人员，当他们申请难民身份或者寻求庇护时，应当给予周全的考虑。10月5日，参众两院举行协调会议，就申请时限和资格达成一致。[※注]

1989年11月19日和20日，众议院以403票对0 票、参议院以口头表决方式分别通过“佩洛西议案”。在国会讨论这项议案时，布什政府就明确表示反对，认为这一议案束缚了总统在开展外交事务方面的手脚，会对在美国的中国人给予移民和签证方面的无条件豁免造成不良的先例，中国政府也会进行报复，从而给两国间的文化交流增加困难。[※注]24日，中国副外长刘华秋奉命就这一严重损害两国教育交流、进一步恶化中美关系的行动向美国政府提出严重抗议，指出美国国会通过的法案不仅直接违背了国际惯例，也严重破坏了中美1987年6月所达成的双边教育交流协议。[※注]11月30日，布什总统否决了这项议案。与此同时，考虑到国会的情绪，布什颁布了实施该项议案实质内容的行政命令：豁免中国留学生返回中国服务两年的规定，直至1994年1月1日；对于1989年6月5日合法在美国的个人，给予继续合法移民身份的保证；1989年6月5日前在美国的中国人可以合法工作；对于本应强制离境的个人，当其非移民身份签证到期时，将只发给到期通知，而并不执行遣送；对于任何国家之公民，如果因为其国家实施强制堕胎或结扎政策，而担心回国受到迫害者，在移民过程中则给予宽容的考虑。[※注]

布什认为，他正在使用他的行政权力采取国会议案所要求采取的步骤，没有必要签署这项议案，并认为这样做可以保持对华政策的灵活性和中美两国间的教育交流，因为此时中国政府已经发出警告，即如果美国单方面违反中美两国教育协定的规定，中国就会停止两国间的教育交流。他说：“我想看到这些交流继续下去，因为推动中国人和美国人之间技能和思想的交流是符合美国的国家利益的。我的希望是，通过行政手段将有助于鼓励这些交流的项目继续下去。”[※注]在他看来，既然行政命令的颁布可以保护中国留学生，就没有必要立法。然而，许多议员认为布什的否决淡化了美国对中国政府的愤怒和不满，否决是错误的。

当年12月，布什政府秘密派遣特使访华的消息披露之后，使得本来就对布什对华政策不满的国会议员决心推翻布什对“佩罗西议案”的否决。当时，国会中共和党和民主党力量的对比对布什来说并不有利。据统计，102届共和党在国会中所占的议员席数是20世纪以来最低的一次。[※注]在众议院中民主党议员占了2/3的多数，有256位，共和党人只有175名，况且众院里共和党议员,如众院共和党政策委员会主席米基·爱德华兹（Mickey Edwards）和众院少数党督导纽·金里奇都公开支持这项议案,这就使得众议院的投票结果难以预料;而在参议院中民主党人占据了55席，共和党人达到了45席，共和党参议员人数超过了维持总统否决所要求的1/3人数，布什只要获得45位共和党参议员中的34位的支持就可以维持对这项议案的否决，但是这也并非轻而易举，根据白宫在国会投票前一个星期的估计，只有11名共和党参议员明确表示支持布什总统的立场。[※注]

在这种情况下，布什总统、国务卿贝克和政府其他官员乃至一些有影响力的人士，如前总统尼克松都对参议院进行了重点游说，极力劝说共和党参议员支持总统的立场。布什亲自给议员们打电话、同议员会谈或邀请议员一同进餐，阐述自己对中国问题的看法，并多次保证绝不会强制遣返中国留美人员。1990年1月24日，众议院以390票对25票大比例推翻了总统的否决。但依靠党派力量也就是共和党参议员的支持，参议院的投票结果未能达到三分之二的多数（62票对37票），总算维持了总统对这项议案的否决。[※注]尽管如此，从共和党议员的发言可以看出，这一投票的结果更多地反映了共和党议员的团结而不是对布什对华政策的赞同，因为这次是由于共和党议员将这一问题从党派利益的角度出发加以考虑才使布什的否决获得维持。[※注]在这次投票中，所有支持总统否决的议员全部是共和党人，另外有8名共和党议员和54名民主党参议员站在一边主张推翻布什总统的否决。

1989年下半年的大多数时间里，尽管布什政府和国会在对华制裁问题上存在分歧，但国会总体上支持布什采取的对华政策，双方的矛盾并没有公开化。这种局面从1989年底1990年初开始发生了实质性的变化，双方在对华政策上的矛盾和分歧加剧。布什政府通过总统否决权、党派斗争和对国会的游说好不容易控制了对华政策的主导权，但国会方面所施加的巨大压力也迫使布什政府用行政命令的办法实施对华制裁。同时，布什政府同国会在对华政策上的巨大分歧导致了国会议员对布什政府的信任度大幅下降，从而也预示着国会和布什政府在对华政策上的斗争将会更加复杂和尖锐化。而直接的后果就是国会转而寻求其他能够有效影响美国对华政策的途径，导致了中国最惠国待遇问题的出现。