自中美建交以来，美国在台湾问题上一直推行“双轨”政策：一方面多次表示遵守中美三个联合公报，奉行“一个中国”的政策，发展同中国大陆的关系；另一方面又依据《与台湾关系法》继续与台湾发展“实质”关系。20世纪90年代初，苏东剧变、冷战结束，国际局势发生了巨大变化，这给中美关系的发展注入了新的因素。美国的对外战略发生了调整，对台政策也出现了新的变化。当时，台湾的经济发展速度较快，一度成为拥有820亿美元的外汇储备，名列世界首位。而美台之间的经贸往来也日趋密切。当时，美国是台湾的最大贸易伙伴，而台湾则是美国的第六大贸易伙伴。不仅如此，台湾的“民主进程”颇受美国所青睐和认可。正是在这种大背景下，美台关系日益密切起来。美台之间在人员往来上不仅趋于频繁，而且在级别上明显超过以往。继1991年美国前总统福特夫妇前往台湾做“私人访问”之后，1992年11月美国贸易代表卡拉·希尔斯以处理经贸事务为由访问了台湾，这是自中美建交以来美国政府内阁部长级官员第一次访台。然而，这一时期对中美关系造成重大冲击的事件则是布什政府决定向台湾出售150架F-16战斗机。

尽管中美之间曾在1982年就售台武器问题签署了《八一七公报》，但美国继续向台湾出售武器。只是在冷战结束之前，美国需要中国的战略合作来共同对付苏联，因此不愿意在对台问题上过于刺激中国，所以在售台武器问题上有所收敛，不敢走得太远。但在冷战结束之后，美国在售台武器问题上的所作所为明显有所升级。

F-16战斗机一直是台湾方面十多年来梦寐以求的武器装备。自20世纪80年代初，台湾就一直在寻求向美国求购先进的战斗机。这其中，F-16战斗机一直是台湾每年向美国提出的武器求购清单中的首要项目。但由于中国政府在售台武器问题上的坚定立场，同时冷战时期中国所处的战略地位，美国一直没有贸然作出向台湾出售F-16战斗机的决定。然而冷战结束后，形势就发生了微妙的变化。

20世纪80年代末90年代初，随着国际形势的缓和，美国国防开支削减，国际军火市场也渐趋萎缩，美国军火商更急于拓展海外市场。里根政府时期，美苏争夺激烈，美国扩军备战，国防开支大幅上升，财政赤字不断增加。随着美苏关系的缓和，面临巨大的财政赤字，布什政府不得不削减国防开支。美国军方订购的军用飞机数量明显下降，迫使军火商将更多的目光转向国际市场，试图通过对外军火出口来维持收入。而布什政府也采取了一系列相应措施来帮助军火商拓展海外市场，加强对外军售，以获取政治经济利益。在这种背景下，中国台湾是一个令军火商垂涎的市场。自20世纪70年代以来，台湾经济实力有了明显的提升，外汇储备充裕。而台湾也正在努力获取各类先进的新式武器。法国的军火商首先占得先机。1991年，法国迫不及待地决定向中国台湾出售价值27亿美元的6艘护卫舰。几乎在此前后，台湾当局还同法国达索集团（Dassault Group）开始就购买100架幻影2000-5型战斗机展开谈判，还附带了一项价值达数十几亿美元的核电站计划。这就更加刺激了美国的军火商：一旦法台之间达成协议，美国自然就会很大程度上失去一个重要的海外军火市场。法台之间的军火交易和谈判，更使得美国对台军售有一种紧迫感。

台湾当局抓住时机，加大了对美游说的力度，极力寻求购买F-16战斗机。1992年1月，时任国民党秘书长的宋楚瑜飞到华盛顿，与美国副总统奎尔共进早餐。这是自1979年美台断交以来双方最高级别官员的会晤。[※注]1992年，台湾当局的武器采购计划当中，F-16战斗机再度成为首要采购的项目。

随着冷战的结束，在一些美国人看来，中国的战略地位相对有所削弱，不必过于顾及中方的反应，由此美国政府内外的相关人士互为呼应，要求加大对台出售武器的力度。台湾方面也积极游说美国政府相关部门，要求购买F-16战斗机。美国军方首先开始为美国对台出售武器造势。1992年，美国国防部刻意渲染台海两岸在军力特别是空军战斗力方面的失衡。美国先前出售给台湾的P-5-E和F-104战斗机屡屡失事，从而使得台湾飞机总数从500架减少到了350架。而中国大陆的战斗机数量则在不断增加，还购买了先进的苏-27战斗机。无论是从数量上看，还是从质量上，大陆空军比台湾空军占有了明显的优势。美国的一些政治家和军事分析家认为台海两岸的军事平衡正在向大陆倾斜，而美国有必要向台湾方面出售武器，以便维持台湾两岸的均势，防止过于失衡。这种看法也成为布什政府内一些官员要求向台湾出售武器的一个依据。1992年春，布什政府内部的一些官员已经主张对台出售F-16战斗机。时任国防部长助理、曾经担任驻华大使的亲台人士李洁明就提出，应当向台湾出售50架这类战斗机，以增强台湾的空防能力。其结果就是美国国防部到当年的6、7月间就已经在悄悄开始推动F-16战斗机的交易。当时，布什政府还没有作出决定。国务院通知台湾方面，F-16战斗机仍然是禁止出售的。如果台湾真的需要先进的战斗机，可以向法国购买幻影战斗机。[※注]

然而，国内政治的需要最终推动布什政府改变了立场。1992年，美国经济陷入衰退，失业率升至7%以上，失业人数达到了669万人。F-16战斗机的制造商通用动力公司宣布，由于F-16战斗机的订货太少，因此不得不计划在得克萨斯沃斯堡的工厂裁员5800人，而遍布美国47个州的其他零配件厂也将不同程度地裁员。毫无疑问，失业人数的大幅增加让白宫感到了不小的压力。

美国国会议员也向布什政府施加压力，要求对台军售。1992年8月18日，来自沃斯堡的共和党众议员乔·巴顿（Joe Barton）争取了100多名众议员联名写信给布什总统，敦促布什批准向台湾出售F-16战斗机，并警告说，如果美国不出售F-16战斗机给台湾，台湾不仅会购买法国的战斗机，而且还会购买法国的核电站和铁路技术。而得克萨斯州州长和州议会也游说布什总统，希望布什政府能够促成这笔交易，以便缓解得克萨斯州的就业压力。1992年是美国大选年，布什总统寻求竞选连任。第一次海湾战争爆发后，布什的支持率一度达到90%上下。然而，由于美国经济状况不佳，失业率上升，布什的支持率节节下降，以至于开始落后于克林顿。得克萨斯是布什的家乡，同时拥有数量可观的选举人票，因此布什必须力争获取民众的支持。巴顿警告说，如果布什任由这些工人失业，他很可能在11月大选时失去得克萨斯州的选票。[※注]紧接着，54名参议员也联名向布什总统发出呼吁信，强调了对台军售的经济原因：“向台湾出售F-15、F-16，还是F-18战斗机并不要紧，问题的关键是（台湾）购买由美国生产的美国飞机。”[※注]8月10日，参议员本特森（Lloyd Bentsen）则在参议院关于“台湾的军事现代化”听证会上，指责布什政府推行了“过时的对台政策”，要求布什总统从实现美国自身利益的实用角度出发，发展同“新台湾的新型关系”。本特森指出，随着冷战的结束和苏联的解体，美国应当重新评估其过去20年的对华政策，没有必要“讨好共产主义中国”。而今天的台湾也不是过去的台湾：经济上，台湾的“经济奇迹”使得台湾成为“世界上第十三大贸易国”，拥有800亿美元的外汇储备；政治上，台湾也“放弃了独裁，转向了民主制度”。在他看来，中国大陆加快了空军现代化，配备了米格-31战斗机，并购买了先进的苏-27战斗机；而台湾的军备已经过时，因此使其空军现代化是防御的合理需要。他认为，向台湾出售F-16战斗机是“我们应当梦寐以求的一笔交易”，这种现金交易有助于缓解贸易不平衡，有助于继续保留美国高工资的工作机会。尽管台湾一直寻求购买美国的F-16战斗机，但没有获得美国政府的许可，因此转向法国。法国已建议向台湾出售120架、价值72亿美元的幻影2000战斗机。而这只是法台之间更大交易的一部分，台湾还要从法国购买核反应堆和高速铁路设备，价值高达180亿美元。[※注]应当说，本特森的观点并非一家之言，而是代表了许多美国政界人士的看法。

面对来自国会的压力，面对竞选形势急转直下的情势，布什政府在售台武器问题上出现了松动。在美国国务院和国防部牵头对售台战斗机问题重新进行评估后，布什总统最终改变了立场。9月2日，在沃斯堡的竞选聚会上，布什总统宣布，将授权向台湾出售150架在沃斯堡生产的F-16战斗机。他强调了这次军售的经济动机，“我们必须把同样的这些精力和才华转到国内挑战上去，以确保我们的经济基础，保证将来在美国创造高工资、高技术的就业机会”。同时，布什也试图安抚中国大陆，表示他的决定“并不改变本届政府以及前几届政府在与中华人民共和国发表的三项公报中所承诺的义务”。[※注]在布什宣布批准向台湾出售F-16战斗机之后没过几天，白宫又宣布向沙特阿拉伯出售价值90亿美元的F-15战斗机，其目的同样主要是出于竞选的需要。对台军售是给得克萨斯州的通用动力公司，而后者则是给加州和密苏里州的麦道公司的。加州和密苏里州同样是大选中的“票仓”，对于布什的竞选连任十分重要。主要是出于国内政治特别是竞选连任的需要，布什最终决定向台湾出售台湾求购10年的武器装备。

150架F-16战斗机的价值是58亿美元，超过了1982年至1991年美国售台武器的总合。作为一个“中国通”，布什深知批准对台出售F-16战斗机背离了美国在《八一七公报》中作出的承诺，即美国对台武器出售“在数量上和质量上”不得超过公报发表前的水平，因此事先要美国驻华大使芮效俭私下转告中方，他很遗憾作出这一决定，希望中方能够谅解。在白宫，斯考克罗夫特对中国驻美大使朱启桢说：“这一出售F-16战斗机的决定既不是为了台湾，也不是冲着你们。这样做是因为它的生产线在得克萨斯州，而得州对总统至关重要。”[※注]

中方作出了强烈反应。9月3日，中国外交部副部长刘华秋紧急召见美国驻华大使芮效俭，就美国政府决定对台出售F-16战斗机一事向美方提出最强烈抗议。同日，中方宣布，美国向台湾出售F-16战斗机违反了中美《八一七公报》，中国政府决定不参加联合国五大常任理事国中东军控会议。9月7日，负责东亚事务的助理国务卿克拉克来华就此事进行解释，刘华秋再次表示了中国政府的严正立场。

为了缓和对台出售先进战斗机的不良影响，布什总统在任期的最后几个月采取了一些措施来改善中美关系。其主要做法是积极解除北京政治风波之后美国对中国政治、经济和技术方面的制裁，以推进中美关系的恢复。9月11日，布什宣布取消对中国出售卫星及其部件的限制。美国国务院在为总统这项决定辩护时指出，此举有助于减少对华贸易逆差，为美国公司赢得6.5亿美元的出口，从而带来更多的就业机会，同时也证明美国作为高科技产品的供应商是可靠的。12月16日，布什派商务部长富兰克林率团访华，与中方举行了中美商业与贸易联合委员会第7次会议，从而恢复了该委员会中断了3年之久的活动。12月23日，布什政府又宣布取消四项对华军售计划的禁令，包括归还中国8架送到美国更新电子设备的歼-8战斗机、弹药生产和反潜鱼雷等。不过，这些措施并不足以消除对台出售F-16战斗机的恶劣影响，毕竟布什政府决定售台F-16战斗机严重违背了中美《八一七公报》，无论是从经济角度，还是在政治和军事上，都开了一个极坏的先例，使得台海局势进一步复杂化。

布什政府执政期间，中美关系正处在冷战结束的重大转折时期。冷战的结束和苏联的解体，使得中美关系失去了原有的战略基础，而中国国内发生的政治风波在美国国内引发了强烈的反弹，从而使得中美关系经受了严峻的考验。在中美双边的层面上，中国政府坚持维护国家主权、反对外国干涉中国内政的同时，又高度重视中美关系，努力遏制中美关系的大幅下滑。而美国政府一方面深深介入到中国内政问题上，受到传统价值观念和国内政治的压力，带头对华进行制裁；另一方面布什政府又意识到中国的战略重要性，试图阻止中美关系进一步下滑，以避免中美关系的破裂，因此在对华问题上多少出现左右摇摆、前后不一的状况。这也给美国国内一些人士特别是民主党人留下了攻击的口实。这一时期，美国国内在对华问题上明显出现了分歧，原有的共识不复存在，国内政治对于美国对华政策的影响明显加大。这主要表现在总统和国会之间就对华政策主导权所展开的争夺、两党之间的党派斗争上。作为一个“中国通”，布什总统更加了解中国，深深知道中美关系的战略意义。从美国国家利益出发，布什总统拒绝了国会提出的更加严厉的制裁措施，竭力通过各种方式来掌控对华政策的主导权，反对将对华政策措施法律化，而是通过行政命令的方式来实施制裁。而民主党人所掌控的国会则不遗余力地对布什政府施压，要求对华采取更为严厉的制裁。行政当局和国会在对华政策问题上的分歧最终导致中国最惠国待遇问题的出现，成为中美之间、总统和国会之间互动的一个焦点，以至于影响到中美关系全局的发展。