台湾问题是中美关系中最重要、最敏感的核心问题，关系到中国的核心国家利益。中美之间三个联合公报的主题都是台湾问题。中美两国如果没有在台湾问题上的某种共识，要维持建设性合作关系是不可能的，更不要说发展这种关系了。从乔治·沃克·布什政府当政以来，他的对台政策有过两次重要的调整。

1.“尽其所能协防台湾”

布什当政之初不同意克林顿的对华政策，在台湾问题上也是如此。他认为克林顿政府对中国不够强硬，对台湾支持太少，他要采取措施“纠偏”。美国历届政府根据《与台湾关系法》，在台湾问题上实行所谓“战略模糊”，即不明确说出如果台湾海峡地区发生军事冲突美国到底会做什么。布什当政后，立意使对台政策“清晰化”。在他当政百日时接受美国广播公司节目主持人查尔斯· 吉布森采访，当记者问到如果台湾遭到攻击，美国是否有责任保卫台湾时，布什回答说：他的政府将“尽其所能协防台湾”。[※注]

从尼克松以来，不论是共和党还是民主党当政，还没有一位总统作过这样的表态。虽然次日在接受CNN记者采访时他又说了一些仿佛是“亡羊补牢”的话，表示“我愿意帮助台湾自卫，就我的观点而言，在政策上实际没有任何的改变”，“我当然希望台湾坚持一个中国政策。而宣布独立不是一个中国的政策，我们将与台湾一道确保这样的事情不会发生。我们需要和平解决这一问题”，等等。[※注]但他先前的话已经说出口，而且明白无误，是他的决策班子的主张。因此，他后来说的这些话都无法消除“尽其所能协防台湾”这一说法的影响。

与此同时，布什政府继续提升美台关系，尤其是军事关系。2001年4月布什政府批准的售台武器（4艘基德级驱逐舰、8艘柴油动力机潜艇、12架P-3C反潜飞机、12架MH-53E扫雷直升机、54辆AAV7A1两栖突击装甲车等）是美台之间历来最大的一揽子军火交易。2002年3月，台湾的“国防部长”汤曜明前往佛罗里达州参加“国防峰会”，美国国防部副部长沃尔福威茨等前往与会。这是1979年以来访问美国的台湾最高层级的“国防部”官员。此外，台湾“国防部”副部长康宁祥、陈肇敏、林中斌等相继访美，甚至一反往例，直接进入五角大楼，突破了国务院原先的规定。[※注]

在台湾领导人访问南美过境美国问题上，布什也决定按照“安全、舒适、便利”的原则，“善待”过境的台湾领导人。以至于有的美国学者认为，布什政府是1979年以来历届美国政府中最亲台的一届政府。[※注]

上述事态发展可以说是布什政府对台湾政策的第一次调整。之所以做出这样的调整，主要有三个原因。第一，布什在竞选中称中国是“竞争者”或“战略竞争者”，他和他的主要决策班子是怀着对中国的战略疑虑进入白宫的，提升与台湾的关系自然成为战略上牵制中国的高招。第二，新保守派在克林顿政府时期就公开要求总统承诺“保卫台湾”，现在他们自己成了决策者，布什总统说出了他们早就想说的话。[※注]第三，2001年4月1日的海南撞机事件恶化了中美关系的大环境。

这一调整对于海峡两岸关系影响甚大。民进党本来就是一个以争取台湾“独立”为己任的政党。陈水扁在2000年5月的就职演说中虽然言不由衷地作了“四不一没有”的表态，但他无时无刻不在寻找机会，运用一切资源和手段，推行他的“渐进式台独”路线，搞“去中国化”。布什政府对台政策的上述调整显然是对“台独”分裂势力的鼓励，使之搞“台独”更觉得有恃无恐。正如有的美国学者所说，这种表态仿佛是给了陈水扁一张空白支票，不管他做什么美国都会加以支持。[※注]这种表态的后果是布什政府先前没有料到的。

“9·11”后，布什政府的首要关注是反恐，它的战略和外交的重点是在从西亚到中东这个小弧型地区，这里有阿富汗、伊拉克、伊朗，以及半个多世纪以来一直相互敌对的以色列和巴勒斯坦及阿拉伯国家。在亚洲，布什政府急于解决的是朝核问题，美国在台湾海峡的政策是维持现状。台湾问题第一次引起布什政府严重关注是在2002年8月初。当时，太平洋岛国瑙鲁断绝了与台湾的“邦交关系”，与中华人民共和国建立了外交关系。陈水扁恼羞成怒，在8月3日以视讯直播的方式，向在东京举行的“世界台湾同乡联合会”年会发表讲话说：“台湾是一个主权独立国家……台湾跟对岸中国‘一边一国’，要分清楚……个人诚恳地呼吁和鼓舞大家，要认真思考公民投票立法的重要性和迫切性。”[※注]陈水扁的“一边一国”论显然直接挑战了美国的一个中国政策。于是美国国家安全委员会发言人麦科马克、国务院副发言人里克一再表示，“我们……的政策众所周知，是长期的，没有发生变化。我们的政策是一个中国政策，我们不支持台湾独立”。[※注]由于中国政府的坚决斗争，也由于美国的反对，陈水扁只好把“一边一国”论暂时收起。尽管如此，陈水扁的这次讲话对他与布什政府的关系造成了伤害。正是从这时起，白宫认为陈水扁行事出尔反尔，对于他的可信度开始产生怀疑，并对陈水扁“把个人的利益置于战略目标和美国的关注之上”表示不满。[※注]

2.反对单方面改变现状

通过“公投”决定台湾前途是民进党的一贯主张。为了给2004年的选举造势，陈水扁于2003年9月28日在民进党成立十七周年党庆会上第一次亮出“台独”时间表，声称要在2004年“完成历史性首次公投”，在2006年“催生台湾新宪法”，于2007年实施“新宪法”（后又称2008年5月20日正式实施）。在10月6日接受《华盛顿邮报》专访时，他重弹“一边一国”的老调，并称：“公民投票一定会落实，新宪法一定会诞生。台湾不是另一个国家的一个省或一个州。任何民主的改革是我们自己的内部事务。我不认为任何一个民主国家可以反对我们的民主理念。”[※注]他以实施民主、坚持改革为幌子，坚持他的“台独”理念，显示了前所未有的抗中拒美的强硬姿态。

陈水扁为了公投制宪似乎已经到了不顾一切的地步，美国政府不能不做出反应。10月7日，美国国务院发言人包润石在记者招待会上罕见地把陈水扁2000年5月20日的就职演说翻了出来，把“四不一没有”的承诺逐字逐句地念了一遍，指出这些承诺应予遵守。他重申美国坚持一个中国的政策，并要求两岸不要有升高紧张或阻碍对话的言行。[※注]

大陆方面严密注视着事态的发展。11月17日，国务院台湾事务办公室负责人就陈水扁当局通过“公投立法”、进行“台独”分裂活动发表措辞严厉的谈话指出，祖国大陆方面坚决反对陈水扁当局进行的这些分裂活动，一旦台湾通过不设限“公投法”，大陆将做出强烈反应。“‘台独’就意味着战争”。[※注]

为了向国际社会尤其是美国进一步表明中国政府的严正立场，2000年11月21日，即将访美的温家宝总理在中南海紫光阁接受美国《华盛顿邮报》总编辑唐尼专访，针对台湾“公投”问题表示，我们不放弃和平解决台湾问题的努力，但是对任何分裂祖国的挑衅行动，我们不会坐视不管。中国人民会不惜一切代价，维护祖国的统一。[※注]

11月27日，台湾“立法院”三读通过国、亲两党共同推出的“公投法草案”，民进党与“行政院”提出的“公投法草案”被否决。在“有关改宪和重大政策方面”，“适用范围”的条文删除了“变更中华民国的领土范围、国名和国旗”等内容；泛绿则在“防御性公投”上扳回一局，“公投法”第17条明定台湾遭受外力威胁、主权有变更之虞时，总统得直接经行政院会决议，将国安事项交付公民投票。

“公投法”的出台和台湾几个月来的事态发展引起布什政府高度关注。11月下旬，白宫和国务院发言人及高官频繁表态，重申一个中国的政策，反对陈水扁当局的“公投”企图。12月1日，鲍彻说，美国反对台湾举办任何会改变台湾地位或走向台湾“独立”的公民投票。12月4日，白宫发言人麦克莱伦重申美国反对两岸任何一方改变台海现状，这个说法包括反对大陆动武和台湾“独立”。[※注]

为了加强美国表态的力量，12月初，国家安全委员会负责亚太事务的资深主任莫健奉布什之命秘密访台，并带去布什亲笔信，明确反对可能挑衅大陆的“公投”，并再次表示反对单方面改变现状。[※注]但陈水扁固执己见，在公开场合一再鼓吹“公投”的必要性。至此，美台在台湾“公投”问题上的分歧公开化。

12月上旬，应美国总统布什的邀请，温家宝总理对美国进行了正式访问。台湾问题显然是两位领导人会谈的中心议题。12月9日华盛顿时间中午12时许，布什在白宫的记者招待会上表示反对海峡两岸任何一方单方面改变台海地区现状，严厉批评陈水扁说：“台湾领导人的言行表明，他可能做出决定单方面改变现状，对此我们是反对的。”[※注]布什的这一表态不能不说是对台湾的一种冲击。许多美国学者都感到，总统当着中国总理的面，这样直言不讳、不用任何外交辞令地批评陈水扁，确实表示了他对陈水扁的强烈不满。稍后，12月20日，布什在与胡锦涛主席通电话时又再次重申，美国不希望海峡两岸的任何一方企图片面改变现状。[※注]布什总统的这一表态可以说是美国对台湾政策的又一次调整。它表明，布什政府认识到陈水扁的“台独”分裂活动是对台湾海峡地区稳定的严重威胁，现在布什政府的政策重点是向台湾当局施加压力，是要把陈水扁管住，约束“台独”分裂势力的活动。

就在台湾选举前一天，3月19日，发生了神秘的“枪击案”。第二天，陈、吕仅以0.2%的微弱优势获胜，泛蓝不服，进行了持久的抗争。但陈水扁执意要搞的“公投”却马上有了结果：两个议题的投票率分别为45.17%和45.12%，均未过半，“公投”无效。

4月21日，众议院国际关系委员会举行纪念《与台湾关系法》25周年听证会，助理国务卿凯利出席作证，比较完整、全面地阐述了布什政府的对台湾政策。证词总的调子仍然是反对单方面改变现状。他强调，中国政府领导人不放弃对台湾使用武力，在台湾宣布“独立”时将采取军事行动；虽然美国对中国的这一立场持有强烈异议，“但我们和台湾领导人如果把这些声明看作是虚声恫吓那是不负责任的”，“我们敦促台湾人民也同样严肃地看待这些声明”。他进而说：“在我们看来，任何单方面走向独立不会使台湾得到比它现在已经享有的自由、自治、繁荣和安全更多的东西”，而大陆方面的反应“将可能摧毁许多台湾已经建立起来的东西”。证词要求陈水扁“实施负责任的、民主的和克制的领导，这是保证台湾的和平和繁荣的未来所必须的”。这段话传达的信息十分重要，说得直白一点就是，如果台湾领导人和民众要和平、要繁荣，那就不要搞“台独”；要搞“台独”，就会失去和平，失去繁荣。20多年来，还没有一位美国高官这样警告过台湾领导人。讲到台湾“修宪”时凯利说：“如果要美国支持，那么台湾的修改宪法就应该是有限度的。如果我们不知道限度何在，那么我们将不会予以支持。总统关于反对单方面改变现状的表态将在与台湾关于政治演进的对话中予以加强。”这就明白告诉台湾当局：不要乱来，否则别怪我们不客气。[※注]

在各方面的压力下，陈水扁在2004年5月20日的“就职演说”中又信誓旦旦地作了一些保证，诸如“涉及国家主权、领土及统独的议题，目前在台湾社会尚未形成绝大多数的共识，所以个人明确地建议这些议题不宜在此次宪改的范围之内”，“2000年5·20就职演说所揭橥的原则和承诺，过去四年没有改变，未来四年也不会改变”等等。但他向来是说话不算话的，在10月10日纪念“双十节”的讲话中他又说什么“中华民国的主权属于2300万台湾人民，中华民国就是台湾，台湾就是中华民国”等等，[※注]与他先前的保证显然相违背。

2005年底，台湾举行了23个县市长的选举。民进党事先扬言要赢得过半的县市长，但选举结果民进党却只得到了6个，许多原先由民进党掌权的县市都改变了颜色，台湾的政治版图大变。苏贞昌为此辞去党主席职务，陈水扁也一个星期闭门思过。但他不甘心民进党的这一失败，在2006年1月29日春节讲话中竟然提出要废除“国统会”和“国统纲领”，“以彰显台湾主体意识”，引起海峡两岸及美国震惊。布什政府立即向陈水扁表明，美国反对台湾当局“采取步骤加剧紧张或改变现状，而且持续向台北说明这一点”。[※注]2月中旬，国家安全委员会负责亚太事务的代理资深主任韦德宁和国务院官员访问了台湾，与陈水扁进行了长时间的会谈，要求陈放弃“废统”。在美国的压力下，陈修改了措辞，使用了“国统会终止运作”和“国统纲领终止适用”这样的说法，并于2月27日予以宣布。当日美国国务院副发言人埃尔利在新闻发布会上说，美国反对任何一方单方面改变现状，不支持“台湾独立”，美国将继续要求陈水扁遵守不改变现状的承诺。[※注]

本来陈水扁把“废除”改为“终止”只是为了糊弄美国，多少给美国一点面子。但得意忘形的“总统府秘书长”陈唐山和“国安会秘书长”邱义仁却又公开表示，“废除”与“终止存在”和“终止运作”没有什么区别。于是3月2日，国务院副发言人埃尔利就“终统”问题发表声明，“希望台湾当局公开纠正上述说法，毫不含糊地确认2月27日的举动没有废除国统会，没有改变现状，并确认其所作相关承诺依然有效”。声明还罕见地对陈水扁直呼其名，连个“先生”的称谓都不加，愤怒之情溢于言表。声明再次强调，“废除一项承诺就是改变现状”，“台湾信守承诺对于维持现状至关重要”。声明并在国务院网站上公开发表，这可以说是非常罕见的做法。[※注]

民进党原来准备在2006年9月28日建党20周年时提出“新宪法”草案。越是临近这个日子，陈水扁鼓吹“修宪”就越起劲。9月下旬，他频繁发表各种言论，9月24日，他讲到“修宪”要考虑领土问题。在次日的新闻发布会上，美国国务院发言人再次重申反对单方面改变现状，并表示：美国“非常严肃地看待”陈水扁“一再作出的关于宪改进程不涉及主权问题的承诺，主权应该包括领土的含义”； 陈水扁是否履行这一承诺“是对他的领导和对他是否有能力保卫台湾利益的一个考验”。[※注]

3.反对“入联公投”

2005年3月4日，胡锦涛总书记在全国政协会议期间就台湾问题做了四点重要讲话：坚持一个中国的原则决不动摇，争取和平统一的努力绝不放弃，贯彻寄希望于台湾人民的方针决不改变，反对“台独”分裂势力活动决不妥协。这个讲话更加完整、准确地阐述了新一代领导人对台湾政策思维。3月15日，全国人大通过了《反分裂国家法》，把全国人民实现祖国统一的强烈愿望上升到法律高度。从那时以来，大陆邀请国民党主席连战等来访，胡锦涛向他们阐述了建立两岸和平、稳定的架构的主张，以及和平与发展是两岸关系主题的思想。大陆方面宣布和实施了五六十项惠台措施，国共两党举办了三次经贸和农业论坛。这些政策和措施赢得了台湾越来越多民众的认同，也在国际上产生了良好的影响。

同时，中国政府也加强了与美国在台湾问题上的沟通。在近年中美两国领导人的多次会晤中，台湾问题一直是重要议题之一。2004年11月20日，胡锦涛主席在智利首都圣地亚哥出席亚太经合组织首脑会议期间会晤布什总统时强调，“‘台独’将断送台海和平，并将严重破坏亚太地区的稳定和繁荣，中美两国都应站在这个战略高度来认识‘台独’的危害，共同遏制‘台独’势力的分裂活动”。[※注]2005年9月13日，胡锦涛在纽约出席联合国成立60周年首脑会议期间再次会晤布什，希望美方同中方一道为维护台海和平稳定、反对“台独”做出积极努力。[※注]11月，在布什总统对中国进行访问期间，中方进一步指出，中美共同反对和遏制“台独”分裂势力及其活动，维护台海地区和平稳定，符合双方的共同利益。[※注]至此，中国方面已明确指出“台独”分裂活动对美国利益的危害，对地区和平与稳定的危害；反对和遏制“台独”是中美两国共同利益之所在，不是美国单方面为中国做的“善举”。中方的努力得到了美方的比较积极的回应。

按照陈水扁原先的时间表，2006年要完成“制宪”。但他明白，在“泛蓝”于立法机构占据多数的情况下，要在现有台湾的法律框架内“制宪”是极其困难的。于是他寻找了一个法理“台独”的替代品，那就是“以台湾名义加入联合国”以及在2008年3月举行领导人选举的同时举办“入联公投”。中国政府高度关注这一动向，并敦促美国就此表明态度。从2007年6月台湾当局提出“入联公投”以来，布什政府各级官员对“入联公投”多次进行严厉批评。8月28日，国务院常务副国务卿内格罗蓬特约见香港凤凰卫视记者发表谈话警告说，美国把台湾当局的“入联公投”看作“走向宣布独立，走向改变现状的一个步骤”，美国认为举办这次公投的想法是“一个错误”，台湾应该“避免任何挑衅性的步骤”。[※注]9月11日，负责东亚事务的助理国务卿帮办柯庆生在美台国防工业会议上发表主旨讲话，继续发话狠批“入联公投”，明确指出，这项公投是“居心不良的”，是“旨在改变现状的步骤”。公投推动者为了他们短期的政治利益，不惜以台湾人民的安全利益为代价来进行冒险。[※注]12月3日，美国在台协会驻台北办事处主任杨苏棣在台北一个公开场合再次表示，“入联公投”是“不必且不利的”，它极具风险，正在减损美台之间的互信。[※注]12月21日，国务卿赖斯在年终记者招待会上又表示，“入联公投”是“挑衅性政策，它没有必要地使台湾海峡的紧张升级，而不会使台湾人民在国际舞台上得到实在的利益”。[※注]

台湾当局策划的“入联公投”既没有得到台湾大多数民众的拥护，也遭到国际社会普遍的反对，在3月22日的投票中遭到失败。[※注]26日，胡锦涛主席在与布什总统的电话交谈中赞赏布什总统和美国政府多次表示坚持一个中国政策、遵守中美三个联合公报、反对“台独”、反对“入联公投”、反对台湾加入联合国及其他只有主权国家才能参加的国际组织的明确立场，希望中美双方继续为维护台海和平稳定共同努力。[※注]

4.美国要做两岸关系的制衡者

总之，从布什2003年12月9日讲话以来，出现了一种貌似中美两国联手遏制法理“台独”的新形势。但这并不意味着美国对台湾政策的根本转变。美国对台政策从根本上说是矛盾的：美国一方面说实行一个中国政策，遵守中美之间的三个公报；另一方面又实行《与台湾关系法》。任何一届美国政府都无法克服这个根本矛盾，布什政府更把美国对台政策说成是“基于三个公报和《与台湾关系法》的一个中国政策”。2006年10月25日国务卿赖斯在美国传统基金会讲话中说：“有一点我们说得很清楚，美国对台湾的政策是受我们对‘一个中国’政策的承诺和三个公报支配的。我们也说得很清楚，它是受我们在《与台湾关系法》中所承担的义务支配的，这就是帮助台湾自卫。我一直对中国人说，这是一个整体，它们是不可分的。”[※注]只要《与台湾关系法》存在一天，美国对台湾政策的矛盾就存在一天。而在可以预见的未来似乎还看不到美国会修改或终止《与台湾关系法》的可能。

美国对台湾的基本政策是维持不统、不独、不战、不和的局面，也就是台湾事实上与大陆相分离的局面。这种局面最符合美国的战略利益。在具体实施上，美国是要主导台海局势，要做两岸之间的平衡者。2005年3月，胡锦涛主席在政协会议期间作了关于台湾问题的四点重要讲话；此后，大陆邀请了台湾国民党、亲民党和新党领导人访问大陆，国共两党之间达成了五项共识，[※注]举行了经贸论坛和农业论坛，大陆宣布并实施了对台湾同胞的数十项优惠措施，海峡两岸的交往出现了前所未有的大好局面。与此同时，陈水扁及其家属因陷入腐败丑闻而遭到越来越多的台湾民众的反对，布什2001年4月批准的巨额军售案一直受到台湾“立法”机构的抵制。[※注]这种事态发展显然也是美国不愿意看到的。美国方面担心，如果两岸关系越来越密切，两岸人民自己来决定台湾的前途，其结果就是在台湾问题上美国逐渐被边缘化。而对军购案的抵制就是美国被边缘化的一个表现。美国方面不能让这样的事情发生，遂不断对台湾施加压力，要求台湾方面尽快就军售做出决定。2006年9月12日，美国国务院亚太司台湾协调科科长夏千福在丹佛举行的台湾商会防务工业会议上针对台湾海峡的形势发表演说，强调“中华人民共和国继续从令人瞩目的经济增长所获得的收益中取出相当大的一部分，用来扩充针对台湾的军备，大家为此深感不安……这类扩充军备的活动有破坏现状的危险。随着解放军每部署一个新的导弹、战斗机、潜艇、战舰和坦克，两岸军力上的差距在不断拉大”。他强调美国方面仍然坚持执行布什2001年4月作出的向台湾销售武器的决定，对台湾来说，“紧迫的需求已成燃眉之势，须立即提供拨款”。他要求台湾领导人痛下决心。[※注]

尽管美国一再催逼，陈水扁当局也反复向立法机构提出，但“泛蓝”占据多数的立法机构仍然加以抵制。情急之下，美国在台协会驻台北办事处主任杨苏棣于2006年10月26日异乎寻常地在台北举行记者招待会，声言“台湾加强军事防卫能力的议题，不应受岛内政治的挟持，美方会密切注意发展，看谁反对或借此大搞个人的政治利益”。并称，“就我在华府得到的讯息，现在是通过军购案的最好时机，不然就错过了”。[※注]

杨苏棣的讲话没有达到预期效果，反而引起台湾民众的强烈反感。10月31日，军购案闯关第62次遭到立法机构封杀。美国国务院发言人在接受台湾东森新闻台电话采访时，特别念了一份正式声明，声称杨苏棣讲话是基于美方对台海两岸军力的评估，鼓励台湾增加“国防”支出是美方的一贯政策；美方赞赏陈水扁当局为提高“国防”所作的努力，希望各政党领导人负起责任，不受政治议题干扰，尽快就军购案做出决定。[※注]陈水扁则表示，军购还是要向美国买，这样才有协防“保单”，如果向其他国家购买就没有保单。[※注]

2008年3月台湾选举和马英九就任台湾领导人以后，美国一方面表示乐见海峡两岸改善关系，乐见台海地区稳定，一方面又密切注视着事态的发展，生怕两岸关系的发展超出了它的控制。6月底赖斯在接受访问时表示：“美国和台湾也有关系”，透露出对台湾没有努力改善对美关系的不满。

2008年一个突出的事例是10月初美国宣布向台湾出售价值64.63亿美元的六项武器，其中包括：330枚“爱国者”-III导弹和相关设备，30架“阿帕奇”攻击直升机，4套E-2预警机升级套件；32枚“鱼叉”导弹及两具模拟器，182枚反坦克导弹。

总之，美国仍然是要在大陆和台湾之间维持一种所谓的平衡，而美国则要扮演两岸之间的制衡者。不仅在两岸之间，就是在台湾岛内，美国也要保持这种制衡者的地位，因为不论“泛蓝”还是“泛绿”，谁要在台湾掌权，都需要美国的支持。美国要把岛内事态和两岸关系操纵在它的手里，这种情况是看得越来越清楚了。