经过1990年国会中期选举，国会内部两党力量没有实质性的变化，但是由于临近总统大选，所以党派斗争越来越激烈，这同样体现在对华最惠国待遇问题的斗争之中。

时至1991年，国会中的反华情绪仍然十分浓厚；美国的经济依旧处在衰退之中，国内反对自由贸易的势力进一步增强。尽管中美关系走入低谷，但是双边贸易在不断上涨。不过，按照美国商务部的统计，中美贸易出现了巨额逆差。中国对美出口居于出超地位，而且在1990年美国从中国进口增加了27％的同时，对华出口减少了17％，这自然给反华分子以新的借口。美国新闻界又报道说中国正在帮助阿尔及利亚发展核武器，并向巴基斯坦出售用于发射中程导弹的移动发射架，这也引起了国会中反对武器扩散的议员的关注，他们试图利用中国的最惠国待遇问题来制裁中国。一些议员认为布什政府忽视中国的“不法行为”，不断削弱美国对中国施加压力的杠杆，所以国会应当带头来改变美国对华政策的方向。[※注]国会对布什总统的对华立场产生了怀疑，由此也变得越来越不愿同总统妥协。随着1992年大选的临近，民主党人更是把中国最惠国待遇问题上的较量看作来年大选的前哨战，以便在共和党连续执政3届以后把共和党逐出白宫。1991年1月，民主党参议员莫尼汉（Daniel Patrick Moynihan）提交议案,要求取消中国的最惠国待遇，从而拉开了新一轮国会与总统之争的序幕。

1991年5月2日,在布什总统尚未宣布给予中国最惠国待遇之时，佩罗西、斯塔克（Pete Stark）、沃尔夫（Frank Wolf）、所罗门（Gerald Solomon）等60多位众院两党议员就提出H R 2212号议案，对中国最惠国待遇附加条件。该议案实际上是1990年众院所通过议案的翻版：中国要获得1992年的最惠国待遇,就必须说明和释放1989年“天安门事件”之后被监禁的政治犯,并在其他人权领域诸如中止酷刑和在西藏的宗教迫害及允许新闻自由等方面取得“明显的进步”。[※注]

大多数民主党议员主张对中国最惠国待遇问题附加条件，但在附加什么条件上存在分歧。佩罗西和皮斯、索拉兹经过协商后推出了一项议案,规定中国必须满足以下条件：中国必须披露没有说明的抗议者的命运并释放一些被捕者；总统应证明中国已在停止违反人权和宗教迫害、取消对新闻媒介的限制、停止对中国留美学生的骚扰、确保免除折磨和改善非人道的监狱条件和允许人道组织探视监狱方面取得“明显进步”。筹款委员会里许多共和党人反对这项提案，认为不应附加中国所难以做到的条件而迫使布什总统取消中国的最惠国待遇问题。尽管如此，筹款委员会依旧通过了数项修正案，使得附加的条件更为苛刻:不通过强制堕胎和非自愿的结扎来实施独生子女政策；不帮助非核国家获取或发展核武器以及弹道导弹；不再反对台湾加入关贸协定；采取措施阻止向美国出口劳改产品并允许人权组织前往怀疑使用强迫劳动的监狱。

7月10日，众院不顾布什总统的强烈反对,以313票对112票通过“佩罗西议案”,并达到了推翻总统否决的2/3多数。众院还以223票对204票通过了要求取消中国最惠国待遇的“所罗门议案”。只有少数议员支持布什政府的立场，认为“佩罗西议案”所提条件过高，中国政府难以做到。共和党议员阿彻（Bill Archer）曾提出一项动议,主张将此议案交回给委员会加以修正,以给予布什总统在中国最惠国待遇问题上的自由处置权,但这项议案以118票对308票被否决。一些议员投票支持了“佩罗西议案”,但是他们也认为条件过高。众议员吉本斯（Sam M.Gibbons）指出：“我推测佩罗西（议案）真正要变成一辆垃圾车，每个人都扔进他们所能想起的每件东西。”[※注]索拉兹也认为条件过于苛刻繁杂,中国方面难以满足,他希望一旦参议院通过了议案，议员们将在两院联合会议上解决这个问题[※注]。中国的最惠国待遇问题一时间成了国会议员及其所代表的各种政治力量的斗争焦点，许多议员都从国内政治角度和不同的关注点出发力图给中国的最惠国待遇附加各种条件，以获取政治利益。

5月15日，布什总统就开始游说国会不要阻挠延长中国的最惠国待遇。在同参议院共和党政策委员会会谈之后，他指出：“我要看到中国的最惠国待遇被延长，并尽力为此而努力，我们不想孤立中国；并且我回想起我在中国担任大使的日子，尽管中国仍有严重的问题、我们不喜欢他们的（政治）体制，但是事情比回溯到1975年的时候要好得多。”[※注]5月27日，他在耶鲁大学的讲话中，阐述了中国在国际事务中诸如朝鲜半岛问题和柬埔寨问题所起到的重要作用;鉴于中国在国际组织特别是在联合国中的特殊地位，保持对华的全面参与政策有着特殊的意义；同时保持同中国的联系有助于中国人权的改善，推进中国的民主改革，如果取消中国的最惠国待遇或对最惠国待遇附加条件，就会惩罚中国市场经济改革氛围最强烈的中国南部地区，从而适得其反，并且会打击香港地区的经济。[※注]

为了缓和国会要求制裁中国的情绪，同日，白宫宣布限制向中国出口高速计算机和阻止美国公司参与中国的卫星发射，并将对中国进行导弹技术扩散的公司进行制裁。不仅如此，白宫宣布使用301特别条款来针对中国，要求中国保护知识产权，否则将对中国产品征收报复性关税。

预料到对众院游说工作的巨大难度，所以布什政府把主要的游说目标放在了参议院。布什政府通过同参议员会面、写信给参议员来进行游说，为其决定作出辩护。6月4—7日，布什邀请两党13名参议院到白宫商谈，敦请他们支持无条件延长对华最惠国待遇，明确反对附加任何条件。6月14日，国务卿贝克则致函参议院少数党领袖多尔（Bob Dole），指出：布什政府依然维持对华的多项制裁，而“取消或对中国最惠国待遇附加条件不仅打击无辜的中国人，而且失去了我们推动广泛的美国利益的最佳工具，这些利益包括使中国的大门朝着贸易和人员及思想的交流敞开着”。在这封信中，贝克还详细地论述了布什政府所推行的“目标性制裁”（targeted sanction）,列举了布什政府已经和即将采取的对华施加压力的具体措施以及已经取得的成果。[※注]6月19日，副国务卿伊格尔伯格在参议院听证会上表示，无条件延长对华最惠国待遇“符合美利益”，这是“两国关系根本的组成部分”；“美国的目标是为了促使中国重返改革之路，需要继续长期与中国交往”。

为了争取共和党议员的支持，布什总统还通过其在国会里的共和党支持者极力将这一问题看成是两党斗争问题，指责民主党领导人的目的是使布什总统难堪，而不是考虑问题的实质，由此来争取共和党议员的支持。这种游说策略成效显著。在参议院投票表决“米歇尔议案”时，几乎所有在辩论表决之前没有公开表态的共和党参议员都站在了布什政府一边。

布什政府还极力争取参议院民主党议员的支持，其中参议院财经委员会贸易小组委员会主席、民主党人鲍卡斯（Max Baucus）等议员成为争取支持的主要对象。来自农业大州蒙大拿州的鲍卡斯对一旦取消中国的最惠国待遇对中美经济关系尤其是对美国对华的小麦及其他农产品出口所产生的消极影响给予了极大的关注，因为中国是美国出口小麦、飞机、化肥和计算机等产品的重要市场。鲍卡斯赞成对中国采取“强有力的行动”，对华施加压力，但反对通过取消中国的最惠国待遇、切断中美经济联系来处理两国间的争执，因为那样会减少美国人的工作机会和美国的对华出口。他主张根据美国贸易法中的301条款等工具打开中国市场的大门，并支持台湾加入关税及贸易总协定。[※注]鲍卡斯在参议院会议上明确表示，取消对华最惠国待遇将“搬起石头砸自己的脚”，美国必须“采取一种积极的政策来促使中国的变革”。鲍卡斯主张无条件延长中国的最惠国待遇的立场和布什政府的主张并没有实质性区别，而且身为参议院财经委员会贸易小组委员会主席的鲍卡斯在参议院尤其是在民主党参议员中有一定的影响力，所以鲍卡斯就成为布什政府重点游说的对象。

1991年7月19日，布什总统抓住给鲍卡斯及其14位同僚[※注]复信的机会,争取他们的支持。鲍卡斯参议员认为利用最惠国待遇问题来压中国改善人权是错误的，所以致函布什总统要求对华采取惩罚行动，以缓和国会议员利用中国最惠国待遇问题采取行动的情绪。在复函中,布什总统对鲍卡斯等人所持的立场表示赞赏,并支持使用强有力的措施来解决他们所关注的问题。[※注]他在回信中布什总统对这些议员所关注的问题一一加以答复，满足了他们所提出的条件。布什总统承诺，美国将维持对华制裁，迫使中国改善人权；敦促中国遵守核不扩散机制的规则；采取措施要求中国改变不公平的贸易行为，保护知识产权，遵守纺织品协议，禁止进口劳改产品；支持台湾加入关贸总协定；等等。与此同时，布什警告道：“如果取消中国的最惠国待遇或者对延长中国的最惠国待遇附加条件,都将严重损害美国的利益,并将使我提出的建议无法实施。……通过保持同中国和中国人民的关系,我们将能最好地保护美国的利益。”[※注]布什的游说效果是明显的。在参议院就“米歇尔议案”进行讨论时，鲍卡斯等多名议员都提及了布什总统的回信，对布什的答复表示满意，支持布什政府采取行动的方式。[※注]布什政府通过以退为进的方式争取了国会中以鲍卡斯为首的中间温和派,从而确保了在参议院中的票数难以超过2/3的多数,这样布什总统就得以维持对参、众两院议案的否决。

预计到布什政府将把游说的主要目标集中于参议院,多数党领袖乔治·J.米歇尔同29名参议员一起提交了S1084号议案。该议案规定如果中国在6个月之内不能满足一系列强硬的条件,美国就取消中国的最惠国待遇。米歇尔提交议案在参议院发表讲话,指出：“延长最惠国待遇而不附加条件正好发出一个错误的信号……我相信现在是改变我们对中国领导人的政策的时候了,鉴于总统的政策已经失败了,那么对一个失败的政策的回应不是一成不变地继续下去。”[※注]6月25日，米歇尔又同24名参议员一起提出S1367号议案，新议案所提出的条件仍较“佩罗西议案”更为苛刻。这些条件包括：对在北京政治风波之中和之后因参与抗议活动而被拘禁、被指控和被判刑的公民作出解释；释放因参与抗议活动而入狱的公民；停止向美国出口劳改产品；停止向柬埔寨红色高棉游击队提供武器和军事援助；恪守中英关于香港的联合公报。除此之外，中国政府必须在其他领域表现出“明显的进步”：同美国就人权问题进行高层会谈，采取行动阻止在中国和西藏违反人权的行为；停止对中国留美学生的骚扰；允许人道组织和人权组织接近犯人、受审者和拘留地；保护美国知识产权；降低关税和其他贸易壁垒以促进美国产品的对华出口；遵守对核武器、化学武器和生化武器扩散控制的国际规范。[※注]

7月23日,参议院以55票对44票通过了“米歇尔议案”，有条件延长中国的最惠国待遇,但是该议案仍差12票而未能获得推翻总统否决所需要的2/3多数票。投票之前,白宫已经加紧对国会的游说行动；而农业利益组织由于害怕失去中国这个农产品出口的大市场也努力对国会尤其是来自农业州的民主党议员进行游说。共和党领导人采取了一种策略，即在谴责“米歇尔议案”的同时，索性愿意接受几项严厉的修正案，使其因条件苛刻而确保它的死亡。最终投票基本上是以党派来划限的,多数共和党参议员投票支持总统的立场，而大多数民主党参议员则支持“米歇尔议案”。共和党议员中极端保守派分子达马托（来自纽约州）、沃洛普（Malcolm Wallop，来自怀俄明州）、杰克·加恩（Jake Garn，来自犹他州）、杰西·赫尔姆斯（来自北卡）、康尼·麦克（Connie Mack,来自佛罗里达州）和罗伯特·C.史密斯（Robert Smith,来自新罕布什尔州）支持“米歇尔议案”。在民主党方面，以鲍卡斯为首的7名议员反对这项议案。[※注]其重要的原因是这7位议员所在的州极为依赖对中国的农产品出口。中国是美国小麦出口的第一大市场，在1991年大约有20％的美国小麦出口到中国。不仅如此，中国进口小麦的潜在能力巨大，前景看好。根据国会研究局的报告，如果美国小麦丧失了中国市场，美国的小麦农场主每蒲式耳（容量单位）小麦将少获得27美分的收入。

参议院还通过了一系列附于“米歇尔议案”的修正案:

（1）要求总统证明中国在减少对古巴援助方面已经取得明显进展。由来自佛罗里达的民主党人鲍博·格雷厄姆（Bob Graham）提出。

（2）要求总统证明中国政府不推行强制堕胎或结扎。由马里兰州民主党人巴巴拉·A.米库尔斯基（Barbara A.Mikulski）和来自科罗拉多州的民主党人蒂姆·沃斯（Timothy E.Wirth）联合提出。

（3）如果美国中止了中国的最惠国待遇,总统应该采取措施确保其他关税及贸易总协定成员采取同样的措施。由内布拉斯加州的民主党人鲍博·克里（Bob Kerrey）提出。

（4）允许公共利益组织和商业人士向商业部提出申请，以确认进口到美国的产品是否是劳改产品。如果确认是违法产品，财政部就应没收物品并对进口者加以惩罚。此项修正案由赫尔姆斯提出。

（5）在此议案生效之后,如果总统认定中国已经向叙利亚或伊朗转让了M-9或M-11弹道导弹或发射器,或与制造核武器的有关技术,美国将中止中国的最惠国待遇。由民主党人约瑟夫·R.拜登（Joseph R.Biden Jr.）提出。[※注]

除此之外参议院还通过了由新墨西哥州民主党人杰夫·宾曼提出的修正案，该议案要求总统与美国的盟友特别是日本和欧洲联盟及世界银行一道限制对中国的技术转让；鼓励导弹技术控制机制成员建立一个关于中国对其他国家转让导弹的工作小组;对中国实施“301”条款；推动联合国人权委员会发布关于中国人权状况的报告。[※注]

不难发现，“米歇尔议案”及其附加的修正案所涉及的领域已经极为广泛,除了党派斗争的需要之外,一些议员抓住机会利用中国最惠国待遇问题来满足国内一些利益集团的愿望,为自己捞取政治好处,这就使得这一问题成为各种政治力量角逐的政治场所。

经过相互妥协,参众两院联合会议同意以“佩洛西议案”作为联合议案。规定：要获取最惠国待遇，中国必须对北京政治风波中的被拘留者做出说明，并释放他们；如果中国向叙利亚或伊朗转让M-9或M-11导弹或导弹发射器或帮助这些国家制造核武器,美国将取消中国的最惠国待遇。此外，要求中国在人权、贸易和不扩散问题上取得“明显进步”。

11月27日，众议院以409票对21票通过了此项议案。其中，165名共和党人中有14人支持此议案，264名民主党人中有7名议员反对此项议案。但参议院在休会前没有来得及就两院的妥协议案进行表决,因此1991年国会在中国最惠国待遇问题上的立法没有完成，于是争夺延续到次年。1992年是美国总统大选年,民主党人控制的国会和共和党总统之间的斗争就进一步带上党派斗争的色彩。2月25日参议院以59票对39票通过了《1991年美国—中国法案》，但仍未达到推翻总统否决所需的2/3多数票即67票以上。

正如事先所预料的,布什总统否决了参众两院通过的议案。布什总统在否决此议案时指出，政府对华的全面参与政策已经取得一些成果,如最近同中国达成几项协议，中国同意保护美国的知识产权、遵守导弹技术控制机制、允诺到4月份认可核不扩散条约和愿意讨论美国所关注的人权问题等。美国政府所采用的方法是“瞄准所关注的特定领域,使用恰当的政策手段,以产生所要的结果”,而众议院通过的HR 2212号法案将严重阻碍美国在华的商业活动,减少美国的工作机会；对最惠国待遇附加条件将严重损害中国的改革力量,削弱香港并强化反对民主和经济改革的力量。美国的“参与”政策已经推动中国发生变化,而此议案危及这项政策,所以为了保护美国的经济和对外政策利益就有必要否决这项议案。[※注]

3月11日，众议院轻易地以357票对61票达到了推翻总统否决所要求的2/3多数票,但是参议院投票结果是60票对38票，离推翻总统的否决差7票。以多尔为首的忠于总统的共和党议员和来自农业州、以鲍卡斯为首的少数民主党人支持总统的立场,从而使得布什总统得以维持对此项议案的否决。

从国会和行政当局围绕中国最惠国待遇问题的互动可以看出，为了安抚国会、确保对华政策的主导权，布什总统不得不做出一些姿态，对中国采取更强硬的政策。