产业政策进入中国学术界视野是在改革开放之后，20世纪七八十年代东亚模式的成功引起世界广泛关注，我国也将政府主导市场经济发展的产业政策纳入宏观决策部门研究体系（江飞涛、李晓萍，2018）。在此之前，在计划经济体制下我国对产业政策的研究多分散在产业结构调整、产业布局规划、区域规划等政策性文件中，缺乏系统性的政策组合指导，也未能形成专门的产业政策文件，因而严格意义上我国对产业政策的研究，始于20世纪80年代中期。我国学术界对产业政策的研究，也从开始学习世界先进国家经验，到评判、实证分析产业政策的实施效果，再到指出产业政策的转型方向，逐步建立了一套成熟的评价和分析体系。根据我国改革开放进程，以及政府、学术界对产业政策的认识程度、政府部门运用产业政策的体系成熟度，我国的产业政策研究可以分为五个阶段。

第一节 改革开放前的产业政策研究

“产业政策”一词形成于1970年前后，由日本通产省提出，日本学者小宫隆太郎（1988）将其定义为“政府为改变产业间的资源分配和各种产业中私营企业的某种经营活动而采取的政策”。20世纪70年代后期，日本、韩国经济的成功进入中国研究者的视野。从政策作用效果来看，产业政策通过投资、税收、补贴等一系列政策手段直接或间接干预某产业的生产、研发、经营活动，进而对产业产生促进或抑制作用。虽然改革开放之前，我国实行的是计划经济体制，没有严格的产业政策出台，但对产业政策涉及的产业优先程度、产业结构、产业区位、产业组织问题也多在政府的政策文件中有所涉及，也成为当时的经济学研究者的研究重点。

关于改革开放前的产业政策研究，主要涉及两个问题，一是优先发展何种产业的问题，二是轻重工业结构、比例的问题。这两个问题的研究观点，大多并未偏离当时我国制定的经济政策方针。1955年全国人大通过了“一五”计划，主要任务之一就是集中力量进行工业化建设，其中涉及的156个苏联援助项目和694个建设项目多为重工业项目。1956年4月25日的中央政治局扩大会议上，毛泽东作了《论十大关系》的报告，提出要正确处理农业、重工业和轻工业的关系，要用多发展一些农业、轻工业的办法来发展重工业；后又在1957年2月提出在优先发展重工业的基础上，实行发展工业与发展农业同时并举的方针，虽然将农业的地位定位为“国民经济发展的基础”，但在实际的国家投资中农业占比最低，在整个计划经济阶段大部分在4%以下，而对重工业投资占比最高（王曙光，2019）。正是由于对重工业的重视，经济学界研究者基于对马克思政治经济学不同的认识，对轻重工业划分标准展开了探讨。李恢宏等（1957）认为，当时统计工作中按照总产量和工业的基本建设投资额划分的甲、乙部类（即生产资料工业和消费品工业）与轻工业、重工业概念并不相同，是基于不同应用的两种分类方式，他们按照能否为实现技术改造提供现代技术装备作为轻重工业的划分方法，认为应该按照企业或基本建设单位来划分轻重工业。王琥生（1963）不认同手工业属于轻工业范畴，也不认同以“生产对象和生产方法的特点”或是“生产技术的复杂度”作为划分标志，强调以企业生产的主要产品的经济、技术性能为主要划分标志。各种研究者对划分标准的分析不一而足，也说明该问题是当时困扰经济政策制定的重要问题。

对产业区位问题的研究，也是在国家既定方针下展开探讨的。自“一五”计划开始，我国在产业区位选择方面就讲求产业“均衡”布局的战略，1956年党的八大政治报告中，专门提到沿海与内地的配合问题，提出“在第二个五年内，除开充分利用东北和华东的工业基地外，还必须合理地发挥河北、山东地区和华南地区在发展工业上的作用”；后来又将产业布局与国防和备战结合在一起，重点开展了“大三线”建设。这不仅影响到产业布局在全国各地的布局，也对劳动力供给提出了新的要求。有学者研究了工业企业对熟练技术工人的调配问题，认为所需工种的人员比例、劳动人员质量和劳动计划制度都需要根据当时的建设形势进行调整，通过劳动力平衡调配促进第一个五年计划的顺利实施（李全喜，1956）。马寅初则指出在沿海技术人员支援内地建设的过程中出现了忽视沿海地区工业基地的情况，沿海地区的技术人员和新毕业大学生更多地派给内地企业，削弱了沿海工业基地的作用；并认为在平衡沿海工业和内地工业时，需要考虑原料产地和市场对企业选址的作用，不能简单地“限产”或“迁厂”（马寅初，1981）。马寅初的观点是对当时工业布局优先向内地转移的一种纠偏，其中提到的很多建议对当时的轻重工业结构、产业布局平衡出现的问题都有很好的针对性，但不仅未能得到重视反而引起对其本人的批评（肖灼基，1980；朱新镛，2007）。该时期大部分对产业布局的研究，都聚焦在如何有计划地开展工业布局方面，对工业的各个领域同时也对我国经济建设有直接影响的行业进行了重点研究，如水利枢纽的选址、煤矿的分布、港口布局等（冯华德、黄载尧，1962；岳希新，1961；陈汉欣、林幸青，1960）。

可以看出，我国学术界在改革开放前对产业政策的研究大多未能付诸经济实践，有些比较中肯的意见还遭到批判，但这些研究对改革开放后我国制定产业政策、纠正产业结构、解决工业布局不协调问题提供了积极的建议。

第二节 改革开放后至20世纪90年代初期的产业政策研究

1978年党的十一届三中全会的召开，将党和国家的重心转移到经济建设上来，并实行改革开放。1979年3月，李先念在中央政治局会议作了《关于国民经济调整问题》的报告，提出了“调整、改革、整顿、提高”的方针，决定用3年时间改变轻重工业比例失调的现象。同年6月的人大五届二次会议，又提出要“改变轻纺工业的落后状况”，“使它们的增长速度赶上或略高于重工业的增长速度”。这些政策标志着改革开放之初我国的优先产业发展政策发生了变化。在此基础上，中央于1979年6月成立了经济结构、经济管理体制等四个方向的经济工作调查组，对中国当时的经济结构领域的状况和存在的问题进行剖析（陈胜昌，1982）。调查组的负责人马洪、孙尚清在此次调查的基础上主编了《中国经济问题研究》，认为当时我国的经济结构研究应该转到产业结构领域，并对我国农轻重经济结构失衡的原因进行了深刻分析，提出在优化农轻重结构的同时也要注意到煤炭、电力、石油等能源产业仍是我国经济的薄弱环节。吴家骏（1981）从经济结构的定义和研究意义出发，对当时我国经济结构存在的问题，运用马克思政治经济学理论进行了归纳总结，认为调整产业结构的本质是调整生产资料和消费资料两大部类结构的问题，总结了合理经济结构的五个标志，并提出了详尽的调整经济结构的政策建议。学术界也迅速研究了轻工业优先发展的必要性（冯宝兴等，1980），并介绍了美国的经济发展经验（刘仁毅，1980）。

与此同时，日本的经济发展成就引发了学术界的关注，有学者将日本的产业政策经验介绍到我国。陈重和韩志国（1983）将第二次世界大战后日本产业政策分为三个阶段，认为日本分别实施了“重点生产方式”、重化工产业为主导、发展“知识密集型”产业的产业政策，从而取得了经济、社会的长足发展。这也是我国学术界首次以学术论文形式介绍日本产业政策。介绍国外产业政策的实施效果和政策手段成为我国学术界研究的重要领域。周淑莲（1988）在总结我国学术界对产业政策的认知中，将学术界对产业政策的片面看法作了总结分析，对产业政策进行了定义，认为“产业政策是对于一定时期内产业结构变化趋势和目标的设想，同时规定各个产业部门在社会经济发展中的地位和作用，并提出实现这些设想的政策措施”；并通过比较日本、法国、英国、联邦德国、美国等十几个国家的产业政策，认为我国的产业政策需要具备长期性、协调性，使企业具有活力，唤醒奋斗精神，还需要根据时代要求变化。此后，越来越多的国内学者关注国外产业政策的实施情况，并看到欧美发达国家在实施产业政策之后产业结构的变化，即第三产业占比增加，劳动和资本密集型产业逐步让位于知识密集型产业的变化过程（李玉平，1987）。

根据对国外产业政策的学习和实际考察，我国政府管理部门和学界针对我国经济运行现状和目标做出了明确的产业政策规划。周林等（1987）在《以产业政策推进发展和改革》的报告中，提出要合理引导劳动力尤其是农民向第二、第三产业流动，推进各级各类政府部门与经济活动主体的职能双向分离，选择以机械工业为主导产业，并针对主导产业中不同产业存在的问题将结构调整和产业扶持等作为短期产业政策实施的重点，还选择了三类高技术产业作为重点领域开发、扶持以期实现赶超发达国家的产业结构水平的远期目标。国务院发展研究中心产业政策专题研究组针对我国在“六五”时期经济运行出现的问题，明确“要以产业政策连接发展与改革”，建议实行两阶段产业政策，并提出了多条政策建议。在出口政策方面，有学者认为进口替代战略比出口导向战略更适合我国当时的情况，可以作为我国赶超世界工业大国的长期战略，尤其指出出口导向战略只能使得我国发展轻纺和服装等劳动密集型产业，与现代化方向背道而驰（刘昌黎，1987）。这说明在产业政策制定时，我国学术界已经认识到主导产业与生产要素的比较优势之间存在背离，如何调节这种背离，也是各国实行产业政策的难点。

由于我国当时的体制机制原因，以及对产业政策的认识、执行经验不足，我国“七五”时期实行的产业政策效果难尽如人意。周振华（1990）用效应偏差理论分析了“七五”时期的产业政策，认为产业政策效果偏差较为严重，存在基础产业发展严重滞后、产业结构地区合理化政策不能见效、第三产业发展落后、产业组织的规模经济难以实现、技术进步以及技术结构调整无明显起色、发展高技术产业中断六大问题，认为在政策设计、政策执行阶段均有需要改进的问题，政策对象的态度也不甚积极。江小涓（1991）也认同产业结构政策未见成效，原因在于行政性结构政策作用有限以及调整信号失真，进而提出深化体制改革，利用市场性结构政策来改善产业结构。

应该看到，虽然改革开放之后产业政策的概念已引入中国，并开始通过政府的一系列政策影响经济活动。但囿于我国当时的经济体制，产业政策作用并未像其他发达国家一样具有成效，经济学界对体制的争论也影响了产业政策的实施效果。从有利的一面来看，学术界能够清晰地评估产业政策的效果，并找准政策失效的原因，对我国经济体制改革也起到了促进作用。

第三节 党的十四大之后至2002年之前的产业政策研究

1993年党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》，市场机制开始在资源配置中发挥基础性作用，为我国产业政策实施提供了较好的体制机制环境。1994年由国务院颁布了《90年代国家产业政策纲要》（以下简称《纲要》），将机械电子、石油化工、汽车制造和建筑业设立为支柱产业。《纲要》中涉及的支柱产业与党的十四大报告提到的支柱产业保持一致，但对如何保证支柱产业发展的措施做出了详细的安排，财税金融、行业准入、幼稚产业保护等一系列产业政策工具开始发挥作用，该《纲要》也成为我国第一部真正意义上在市场经济条件下发挥作用的产业政策。学界对产业政策的认识也更为清晰，与80年代相比，产业政策实践也相对成功。李寿生（2000）在总结90年代我国的产业政策时，肯定了我国产业政策对国民经济的促进作用，认为在产业政策涉及的农业、基础产业、支柱产业发展和产业结构优化、第三产业四个方面均有明显改善；同时也存在一些不足，即对加工工业产能过剩的调节效果不足、产业政策干预的领域太宽太多、产业政策实施手段缺乏其他产业政策的有机配合。由此认为在下一阶段我国的产业政策需要克服存在的问题，根据更加开放的国际环境制定相应的产业政策。张小济（1998）认为可以通过产业政策调整激励加工贸易企业的中间投入品生产，指出我国机械、电子、化工产业的基础材料、元器件生产长期滞后，需要扭转对中间投入品的歧视性政策，并提出了通过产业政策鼓励外资、国有企业进入中间投入品市场、加工贸易企业采用国产料件也可享受税收优惠的三点政策建议，对优化我国当时的加工贸易结构很有针对性。邓子基和邓力平（1995）、汪建坤和邓艳梅（2001）分别从税收政策和金融政策入手，对我国产业政策的相关设计提出了建议，无论是税收还是金融手段，都可以影响、引导企业的投资行为，进而达到保护国内幼稚产业、促进产业结构优化的结果。

为了吸引外资，我国国务院于1995年批准《指导外商投资方向暂行规定》，且一并发布了《外商投资产业指导目录》，后来随着开放的深入不断调整外商可投资产业的范围，并鼓励外商对中西部地区投资。90年代末国际经济环境变化和我国即将加入WTO的前景也使得我国政府和学术界更为关注外国尤其是日本的产业政策变化。李寿生（2000）认为日本产业政策已由“倾斜型产业政策”逐步转为“竞争性产业政策”，尽量少地采取强制性行政手段，为各类企业创造公平竞争的政策环境，因而建议我国的产业政策应该兼顾两种类型，构建具有主导型产业政策，竞争性产业政策，技术创新性产业政策和农业、服务业保护性产业政策的产业政策体系，以应对加入WTO的需要。齐东平（2000）论述了在经济全球化条件下制定国际产业政策的必要性，提到了以企业为核心制定发展跨国企业的战略，该观点与我国企业发展实际相比较为超前，但为我国在加入WTO之后协调好保护本土企业与顺应国际惯例提供了新思路。包小忠（2001）基于对日本90年代的产业政策的研究认为，日本的90年代的产业政策作用衰微，原因在于产业政策实行的基础已经发生了变化，竞争性市场机制留给基于供给侧的产业政策发挥空间不大，并且日本已进入发达经济体，90年代其需求不振也抑制了产业政策的效用。马建堂和杨正位（2002）深入分析了日本90年代经济衰退的原因，认为日本政府产业政策失误、政府干预过度是其经济衰退的深层原因，尤其提到以下三点重要原因，为我国产业政策制定提供了宝贵的经验。（1）日本主导产业选择失误，使得大量资金投入房地产；（2）技术发展方向选择失误、创新能力不足，在电脑技术、电视技术等重大领域失去了与美国竞争的能力；（3）金融体制对中小企业和初创企业不友好。这一时期我国学术界对产业政策的研究已经由总体概念定义向细分产业政策转变，对产业政策涉及的不同领域的政策安排能够给出详细的建议，对外国产业政策的追踪也十分及时，尤其对日本产业政策的不当之处有了深刻的反思。在我国即将加入WTO之际，对在如何保护我国幼稚产业的同时积极参与国际竞争也提供了政策建议，对在市场条件下保持一般行业的竞争性也在逐步达成共识，更有学者认为中国政府应该制定符合国际惯例的市场竞争规则，用竞争政策适应经济全球化进程（林民书、林枫，2002）。

第四节 2002年之后至党的十八大之前的产业政策研究

加入WTO之后，中国的经济进入快速增长期，对产业政策的广度、深度、前瞻性的需求更大。在国际环境中，发达国家和地区为了应对我国加入WTO提前出台保护政策，例如欧盟自2000年起提出了里斯本战略，并于2002—2005年连续发布四份产业政策通报，明确提出横向产业政策；随后又在实际操作中不断演变为横向政策与部门政策相结合的矩阵式产业政策（李晓萍、罗俊，2017）；为了应对欧盟扩大和中国等发展中国家加入WTO后对欧盟工业的冲击，欧盟以技术、安全、环保为由还出台了一系列技术性产业保护政策，如2003年发布的《关于报废电子电气设备指令》等，提高了区外企业进入欧盟市场的技术门槛（郭力生、徐战菊，2007）。在国内，我国经济高速增长和一些行业产能过剩现象的发生，促使我国不断出台产业政策对一些产业进行结构调整，如国家发改委于2003年发布的《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》《关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》和《关于防止水泥行业盲目投资加快结构调整的若干意见》，国家发改委等五部门于2005年发布的《关于制止铜冶炼行业盲目投资若干意见》等，均对我国当时产能过剩领域的产业发展提出了宏观调控要求和解决方案。

虽然中国的产业政策体系更为完备，但欧盟、东亚国家的产业政策转向出现了新的动向，学术界对于国家干预还是采取竞争性产业政策的争论成为这一时期的焦点。亚洲金融危机以后，东亚国家相继进行了以市场经济为导向的改革，日本和韩国的产业政策也由政府直接干预逐步转向竞争性产业政策，我国学术界对日本等国的政策变化高度关注，认为可以借鉴学习（冯晓琦、万军，2005）。刘劲松和舒玲敏（2006）在分析了日本的产业政策变迁后，提出了分阶段的政策建议，即随着国家经济发展和市场机制变化，逐步弱化干预性的产业政策，实行竞争政策优先。有学者对于完全学习国外产业政策提出了不同的看法。周淑莲等（2008）认为我国高增长行业需要建立基于演化理论的动态能力导向的产业政策，并认为没有对任何国家都适用、对任何产业都适用、在任何时期都适用的产业政策，产业政策的作用是促进产业在变化的环境中的动态适应能力。他们同时指出，欧盟的竞争力导向的产业政策仅仅指出了欧盟所面临的问题，没有提出可以解决问题的思路，因而对欧盟的产业体系建设作用不大。吕政（2004）认为产业政策的重点应当是对关系国家战略利益而市场作用有限的产业实行扶持和产业保护，选择战略产业可以依据收入需求弹性基准和生产力基准；并注意到发达国家和发展中国家出现的两种产业“空心化”现象，对引进外资的产业政策提出了相应建议。

除了对产业政策的类型和干预理论基础有各种争论外，这一阶段的学术研究也重点关注了产业技术政策领域。王允贵（2002）认为技术是全球化时代统一比较优势和竞争优势最好的要素，并结合我国的实际，认为鼓励技术产业发展应该成为我国当时产业政策的中长期主题。王平和钱学锋（2007）认为我国产业政策长期采取出口偏向型技术进步，忽视了进口技术含量提升，是我国贸易条件恶化的根本原因，提出应将产业技术政策向中高技术进口偏向型倾斜，同时需要改变对外资和加工贸易企业的优惠政策，转为对具体产业发展给予差别性待遇的政策。虽然在具体政策实施上有不同的看法，但学术界基本对以电子计算机、半导体芯片制造、高端机械装备制造等产业作为战略新兴产业达成共识，这也与其他发达国家的战略产业选择基本一致。

除了学术界的争论，中国政府在实践中形成了一套较为成熟的产业政策体系。对国家重点扶持产业的发展也更多地体现出政府规划、政策引导的作用，如《高技术产业发展“十一五”规划》《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》均提到了战略产业发展的重点、明确技术发展方向和相关的保障措施，强化了对产业发展的干预。

第五节 党的十八大之后的产业政策研究

党的十八大以来，我国经济进入新的发展阶段：对内出现了经济增速换挡、结构调整尚未结束、新旧动能转换等一系列挑战；对外逆全球化趋势加剧、贸易摩擦增多、世界经济增长乏力也为中国经济制造了诸多困难，中国的产业政策也需要适应新形势进行调整。

面对新科技革命即将到来和国内产业结构转换的背景，我国这一阶段的产业政策更加注重新兴产业的培育和创新能力的培养。国务院连续颁布了《中国制造2025》《新一代人工智能发展规划》《国务院关于深化“互联网+先进制造业”发展工业互联网的指导意见》等，均是对我国未来重点产业发展的路径选择。

从学术界的角度，更为关注产业政策工具对产业政策效果的影响，研究者从不同角度对以往的产业政策效果进行了理论和实证分析。从微观视角来看，实证研究的结果说明中国产业政策对企业的经营效率并没有促进作用。黎文靖和李耀淘（2014）分析了2001—2011年A股上市公司的财务数据，发现总体上产业政策对公司投资的激励作用并不明显，产业政策的激励无效更多地体现在国有企业中。程俊杰（2015）利用中国1999—2011年制造业面板数据发现，我国转型期实行的产业政策会增大产能过剩发生的可能性并使其持续存在，并分别从税收政策、贸易保护和创新补贴的角度分别予以实证计算，说明不同领域的产业政策如何造成产能过剩。祝继高等（2015）则分析了产业政策与企业建立银行关联的动机，发现不属于产业政策支持的企业更有动机去建立银行关联，这也说明我国的产业政策对不同的企业提供的金融产品有一定的歧视性。钱学锋等（2019）构建了不同所有制企业、不同市场结构在上下游产业非对称分布的垂直结构模型，认为现有“交互补贴”的产业政策导致资源误置和社会福利损失，应该调整为“上游征税、下游补贴”的产业政策。

学术界对转型期的产业政策评价基本一致。刘志彪（2015）认为过去的产业政策缺少“平等竞争”，按照不同所有制、不同规模、不同地区的标准对不同企业进行挑选，是一种非中性化的歧视性产业政策，容易造成产能过剩现象，进而提出产业政策的中性化、去地方政府化、采用竞争政策和产业政策横向化的政策建议。江飞涛和李晓萍（2018）在评述中国产业政策演变中也认为，现阶段中国以选择性政策为主体的产业政策体系的不良政策效果日趋显著，应该转为竞争政策，在政策工具选择方面应采用功能性、服务性的政策工具，并重视对技术创新的促进。有学者也密切跟踪了国外产业政策的变化，认为美国近年来不仅使用产业技术政策，也使用产业组织政策推动美国市场结构和产业组织变革（周建军，2017），为我国实行积极的产业政策提供了新的角度。

学术界对产业政策的争论也引发了社会的广泛关注，2016年林毅夫与张维迎就产业政策进行了公开争论，很多经济学家也参与其中。该争论的核心在于对政府作用与市场机制的关系的理解，林毅夫认为产业政策是因势利导而非政府主导；张维迎则反对任何形式的产业政策；田国强认为有效市场的条件是有限政府，政府只在市场无效时才干预；顾昕认为产业政策应该是服务于产业发展的，可以弥补市场不足。黄少卿和郭洪宇（2017）从市场失灵的角度出发，认为政府与市场是互补的关系，产业政策的目标应定位于“扩展和增强市场机制”，认为中国在互联网技术的影响下应实施反垄断的产业组织政策，以此建立竞争型的市场秩序。侯方宇和杨瑞龙（2019）从产业政策的历史演进的角度梳理了有关产业政策的有效性研究，认为“无效论”主要由传统的新古典经济学家所推崇，但无法解释包括“东亚奇迹”在内的经济事实，并在历次争论中将产业政策的有效性、无效性争论演变为“竞争性与干预性对产业政策有效性的影响”“横向产业政策与针对特定产业的产业政策的作用”以及“产业政策与竞争政策的优劣”，以此可以对比我国针对产业政策有效性和合理性的讨论观点。就学术界的讨论结果而言，大部分经济学家都肯定了产业政策的存在意义，但对产业政策的实施形式、政策工具选择有了更多的认识。

我国产业政策的演变历史，也是适应我国不断破除体制机制障碍、建立健全市场机制的过程。我国的产业政策实施过程由完全的计划安排向计划管理与选择性产业政策相结合、选择性产业政策不断演进。随着我国经济进入新阶段，学术界对竞争政策的呼吁也引起了政府部门的关注，可以预见，未来我国的产业政策会以市场机制为基础，创造公平竞争的市场环境，重视并激励创新，也会更加满足高质量发展的理念。