我国一直是世界上最大的国家之一，自然条件复杂多样、矿产水能资源丰富、人口众多、地区差异显著，区域问题是我国经济发展必须面对的问题之一。新中国成立之前，我国生产力水平十分低下，工业基础非常薄弱，地区分布极端不平衡。77%以上的工业总产值集中在占国土面积不到12%的东部沿海狭长地带，而广大内地，尤其是西南、西北等地，处于与工业相脱离的落后状态（陈栋生，1993）。当时我国地区经济发展与政策，主要是由国家的总体经济发展战略尤其是工业发展战略推动的，并且受到国际形势的重要影响。早在1956年，毛泽东同志在《论十大关系》中就详细阐述了沿海工业与内地工业的关系问题。[※注] 为了改变沿海与内地发展很不平衡的状况，新中国成立以来，在有计划按比例发展国民经济的同时，从生产布局的客观要求和我国生产布局的客观条件出发，开始在全国范围内合理布局生产力（孙敬之，1994），平衡发展、平衡布局、缩小差距是其基本特征。1978年东部地区生产总值1819.44亿元，占全国的52.4%，沿海与西部人均地区生产总值之比为1.75∶1[※注]，区域发展不平衡的状况得到改变。新中国成立以来，区域经济的发展大体经历了从平衡发展、不平衡发展到协调发展的战略转变。随着经济发展战略和体制的转轨，国家区域政策也在不断完善和调整之中。

第一节 中国区域发展战略的演进

新中国成立以来，中国区域发展战略和政策的演变大体经历了向西推进的平衡发展阶段（1949—1978年）、向东倾斜的不平衡发展阶段（1979—1990年）、区域协调发展战略启动阶段（1991—1998年）、协调发展战略全面实施阶段（1999—2014年）、区域协调发展战略纵深推进阶段（2015—2017年9月）、区域协调发展战略成为国家战略（2017年10月以后）这六个不同时期（魏后凯，2008）。

一 向西推进的平衡发展阶段（1949—1978年）

旧中国遗留下来的经济基础十分薄弱，生产力分布畸形，工业偏集于东部沿海一隅（茶洪旺，2005）。新中国成立以后，国家在全国有计划地合理分布工业，使工业接近原料、燃料产区和产品消费地区，提高落后地区的经济水平，巩固国防，作为调整生产力布局的原则和方向，将其纳入历次国民经济计划（魏后凯，2006）。

1.生产力布局第一次大规模向西推进

国民经济恢复时期，为迅速恢复和发展生产，国家首先把经济建设的重点放在以辽宁为中心的东北地区，开工建设了一批煤炭、电力、钢铁、铝冶炼、机械等重点项目（欧阳渊，2010）。同时，国家开始把一些轻工业企业内迁到东北北部、西北、华北和华东的一些地区，使之接近原料地与广大消费地区（魏后凯，2006）。“一五”时期，国家提出了有计划地、均衡地在全国布局工业的指导方针，这一时期，国家把建设重点首先放在重工业有一定基础的东北地区，同时还集中建设了武汉、包头、兰州、西安、太原、郑州、洛阳、成都等工业基地。

2.“大跃进”时期的均衡布局和地方经济体系

“二五”计划时期，中国生产力布局的方针主要集中在两个方面：一是期望在全国实现工业的均衡分布。二是期望各大协作区和各省区均能各自建立比较独立和完整的经济体系（魏后凯，2006）。1963—1965年，在地区布局方面，国家在充实和发展华东地区重工业的同时，进一步加强了内地的工业建设（张平，2005）。

3.“三线建设”时期的第二次大规模西进

中国第三和第四两个五年计划的制定以及生产建设，都转向了以备战为中心、以建设三线地区为重点的轨道。“三五”时期，国家重点是加强西南地区的建设。这五年内，内地建设投资达631.21亿元，占全国基本建设投资的64.7%（魏后凯，2006）。“四五”时期，“三线建设”的重点转向“三西”（豫西、鄂西、湘西）地区，同时积极进行大西南的建设。在此期间，根据经济发展状况和战备的要求，将全国划分为西南、西北、中原、华南、华东、华北、东北、山东、闽赣和新疆10个经济协作区，要求在每个协作区内逐步建立不同水平、各有特点、各自为政、大力协作的工业体系和国民经济体系；要求各省市区的成套机械设备和轻工产品尽快做到自给，建立为农业服务的地方工业体系，建立各自的“小三线”。从“四五”后期到“五五”初期，国家投资的地区重点开始逐步向东转移（张平，2005）。

二 向东倾斜的不平衡发展阶段（1979—1990年）

1979—1990年，中国区域发展战略主要受不平衡发展思潮的影响，国家投资布局和区域政策强调效率目标，向条件较好的沿海地区倾斜，同时对贫困落后地区和少数民族地区给予一定的补偿。随着经济发展战略和体制的转轨，国家区域政策的手段也日趋多元化（魏后凯，2009）。具体而言，主要表现为以下方面：第一，区域经济发展指导方针的转变。从“六五”计划开始，中国生产力布局和区域经济发展的指导方针，由过去主要强调备战和缩小地区差别，逐步转移到以提高经济效益为中心，向沿海地区倾斜（魏后凯，2008）。第二，国家投资布局重点逐步东移。在“六五”时期，中国生产力布局基本上是以提高经济效益为中心，向优势地区倾斜。到“七五”前期，中国生产力布局进一步向沿海地区倾斜（魏后凯，2008）。第三，实施沿海对外开放政策。1979—1990年，形成了一条从南到北沿海岸线延伸的沿海对外开放地带。第四，实行国家扶贫开发政策。20世纪80年代初，中国开始酝酿并着手解决贫困地区的问题。1986年，国务院成立了贫困地区经济开发领导小组，并将扶持“老少边穷”地区尽快摆脱经济文化落后状况，列入国民经济“七五”发展计划（魏后凯，2008）。第五，进一步完善民族地区政策。1979年以来，虽然国家把投资布局和政策支持的重点放在沿海地区，但仍然在人力、财力、物力和技术等方面对少数民族地区给予相应支持，并在政策上给予特殊照顾（魏后凯，2008）。

三 区域协调发展战略启动阶段（1991—1998年）

自20世纪90年代初以来，面对地区发展差距特别是东西差距的不断扩大，国家正式把促进地区经济协调发展提到了重要的战略高度，区域发展战略开始了从不平衡发展到协调发展的根本转变（魏后凯，2008）。

1.提出地区经济协调发展的总方针

《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》明确指出，要“促进地区经济朝着合理分工、各展其长、优势互补、协调发展的方向前进”。 《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》明确指出：“从‘九五’ 开始，要更加重视支持内地的发展，实施有利于缓解差距扩大趋势的政策，并逐步加大工作力度，积极朝着缩小差距的方向努力。”

2.实行全方位的对外开放政策

自1992年邓小平同志南方谈话以来，在进一步巩固沿海地区对外开放成果的基础上，逐步加快了中西部地区对外开放的步伐。在全国范围内形成了沿海、沿边、沿江和内陆省会（首府）城市相结合的，多层次、多渠道、全方位的对外开放格局（魏后凯，2008）。

3.调整国家投资和产业布局政策

为加快中西部地区的经济发展，中央提高了在中西部地区的投资比重，并积极推动沿海一些加工制造业逐步向中西部资源丰富地区转移扩散。一是国家投资布局重点逐步向中西部转移。二是在资金和政策上支持中西部地区乡镇企业发展。三是有计划地引导沿海地区和中心城市逐步将棉纺初加工能力转移到中西部产棉地区（魏后凯，2008）。

4.完善国家扶贫政策和民族地区政策

1994年4月，国务院制定并实施了《国家八七扶贫攻坚计划》。1996年10月，中共中央、国务院发出了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》。“九五”计划又提出要基本消除贫困的目标。同时，国家还采取了一系列政策措施促进少数民族地区发展致富。

四 协调发展战略全面实施阶段（1999—2014年）

自1999年以来，为促进区域经济协调发展，国家先后制定实施了西部大开发战略、东北地区等老工业基地振兴战略和促进中部地区崛起战略，近年又提出推进形成主体功能区，这表明中国已经进入区域协调发展战略全面实施阶段（魏后凯，2008）。

1.实施西部大开发战略

1999年9月，党的十五届四中全会正式提出实施西部大开发战略，并强调，实施西部大开发战略、加快中西部地区发展，关系经济发展、民族团结、社会稳定，关系地区协调发展和最终实现共同富裕，是实现第三步战略目标的重大举措。2000年1月，国务院决定成立西部地区开发领导小组，之后，国务院先后批复实施“十一五”“十二五”两个西部大开发规划，为推进实施西部大开发工作发挥了引领作用。

2.振兴东北地区等老工业基地

2002年11月，党的十六大报告明确提出：“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业。”2003年10月，中共中央、国务院发布 《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，对振兴东北等老工业基地做出重大战略部署。2007年8月，国务院正式批复 《东北地区振兴规划》，提出经过10—15年的努力实现东北地区全面振兴，并将规划范围扩展到内蒙古东部地区。2013年，国务院批复 《全国老工业基地调整改造规划》，标志着老工业基地振兴政策向全国范围延伸。

3. 促进中部地区崛起

2004 年9 月，党的十六届四中全会提出“促进中部地区崛起”。2006年4月，中共中央、国务院发布《关于促进中部地区崛起的若干意见》。同年5月，国务院办公厅发布《关于落实中共中央国务院关于促进中部地区崛起若干意见有关政策措施的通知》，提出了56条具体落实意见。2007年1月，国务院办公厅下发《关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》，明确中部六省26 个城市比照实施振兴东北地区等老工业基地有关政策，243个县（市、区）比照实施西部大开发有关政策。[※注] 2009年9月，国务院通过《促进中部地区崛起规划》。2012年国务院印发《中共中央国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》，指出要稳步提升中部地区“三基地、一枢纽”地位。

4.鼓励东部地区率先发展

国家对东部地区的发展尚无整体规划，从“鼓励东部地区加快发展”到“鼓励东部地区率先发展”，国家政策更多地体现在支持局部地区发展方面。 东部沿海地区经济比较发达，人口比较密集，开发强度较高，资源环境问题更加突出，因此，东部地区率先发展是为了解决东部地区的“膨胀病”（肖金成、安树伟，2019）。2008年编制出台的 《珠江三角洲规划》指出，珠江三角洲要率先建成资源节约型和环境友好型社会，率先建设创新型区域，率先建立社会主义和谐社会，率先建立更加开放的经济体系。2010年出台的《主体功能区规划》将环渤海地区、长江三角洲地区和珠江三角洲地区划定为优化开发区域。2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，东部地区城市群主要分布在优化开发区域，面临水土资源和生态环境压力加大、要素成本快速上升、国际市场竞争加剧等制约，必须加快经济转型升级、空间结构优化、资源永续利用和环境质量提升。2014年以来，京津冀协同发展战略也是以解决北京“大城市病”为出发点（肖金成、安树伟，2019）。

5.完善老少边穷地区政策

近年来，国家发改委会同有关部门和地方，制定实施了支持革命老区开发建设的规划和政策，初步形成“1258”的老区支持政策体系（国家发改委，2016）。即“1”总体指导意见、2个区域性政策意见、5个重点老区振兴发展规划、8个涉及老区的片区区域发展与扶贫攻坚规划。2014年9月，国家发改委出台《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》，成为支持全国革命老区开发建设和脱贫攻坚的纲领性文件。针对特殊困难老区的政策措施包括两类：一是2012年国家发改委编制实施《关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》。二是2011年国务院同意沂蒙老区18个县（市、区）在安排中央预算内投资等资金时参照执行中部地区政策。此外，2012年以来，国家发改委先后组织编制了陕甘宁、赣闽粤、左右江、大别山、川陕5个跨省区重点革命老区振兴发展规划，以及武陵山、秦巴山、滇桂黔石漠化、六盘山、吕梁山、燕山—太行山、大别山、罗霄山8个集中连片特困地区的区域发展与扶贫攻坚规划。

为促进民族地区经济社会发展，2014 年中共中央、国务院发布《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》[※注]，从坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路、围绕改善民生推进民族地区经济社会发展、促进各民族交往交流交融、构筑各民族共有精神家园、提高依法管理民族事务能力、加强党对民族工作的领导六个方面提出25条意见，旨在切实加强和改进新形势下民族工作，团结带领全国各族人民共同推进全面建成小康社会，努力实现中华民族伟大复兴的中国梦。

为促进边境地区经济社会发展，国家民委先后制定兴边富民行动“十一五”和“十二五”规划。2011年发布的《兴边富民行动规划（2011—2015年）》指出，“十二五”时期是边境地区全面建设小康社会的关键时期，要促进边境地区经济社会又好又快发展与社会和谐稳定，为边境地区与全国同步全面建成小康社会奠定坚实基础。

针对农村贫困问题，2011年中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》[※注]，扶贫范围在重点县和贫困村的基础上，增加了六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区等14个集中连片特困区。

6.推动资源型城市转型

2007年12月，国务院发布《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，之后国务院分别于2008年、2009年和2011年分三批确定69个资源枯竭城市，中央财政给予转移支付支持。2013年12月，国务院印发《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》。

五 区域协调发展战略纵深推进阶段（2015—2017年9月）

2015年以来，区域协调发展战略持续实施，国家先后制定实施了西部大开发“十三五”规划、东北地区等老工业基地振兴“十三五”规划和促进中部地区崛起“十三五”规划，老少边穷政策逐步完善，资源型城市转型加快推进，近年又提出京津冀协同发展战略，推动长江经济带发展，推进陆海统筹，表明中国已经进入区域协调发展战略纵深推进阶段。

1.持续实施四大板块协调发展战略

2017年1月5日，国务院正式批复《西部大开发“十三五”规划》，提出要结合新时期西部地区发展的阶段性特征和突出矛盾，持续实施好西部大开发战略。要紧抓基础设施和生态环保两大关键，增强可持续发展支撑能力，统筹推进新型城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化协调发展，推动西部经济社会持续健康发展，实现与全国同步全面建成小康社会的奋斗目标。2016 年12 月19 日，国家发改委印发《东北振兴“十三五”规划》，是“十三五”时期推进东北老工业基地振兴发展的重要依据，要努力走出一条质量更高、效益更好、结构更优、优势充分释放的振兴发展新路，与全国同步全面建成小康社会。[※注] 2016 年12 月17 日，国务院批复《促进中部地区崛起“十三五”规划》，提出要把中部地区建设成为全国重要先进制造业中心、全国新型城镇化重点区、全国现代农业发展核心区、全国生态文明建设示范区、全方位开放重要支撑区。中共中央的战略决策与政策安排对中部地区崛起发挥了强大的推动作用。东部地区率先发展继续得到积极支持，并聚焦推动产业升级，实施创新驱动发展战略，完善全方位开放型经济体系。

2.老少边穷政策逐步完善

2016年，国务院制定实施《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划的通知》，阐明国家支持少数民族和民族地区发展、加强民族工作的总体目标、主要任务和重大举措，是“十三五”时期促进少数民族和民族地区全面建成小康社会的行动纲领（龙小红，2017）。2017年5月印发《兴边富民行动“十三五”规划》，指出坚持“富民、兴边、强国、睦邻”宗旨任务，坚持捍卫国家主权和领土完整，以保基本、补短板为重点，着力实施强基固边、民生安边、产业兴边、开放睦边、生态护边、团结稳边，建设繁荣稳定和谐边境，巩固祖国边防，确保边境地区与全国同步全面建成小康社会。2015年11月发布 《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，确保到2020年农村贫困人口实现脱贫。2016年《“十三五”脱贫攻坚规划》发布，阐明“十三五”时期国家脱贫攻坚总体思路、基本目标、主要任务和重大举措，是指导各地脱贫攻坚工作的行动指南，是各有关方面制定相关扶贫专项规划的重要依据。旨在加快破解贫困地区区域发展瓶颈制约，不断增强贫困地区和贫困人口自我发展能力，确保与全国同步进入全面小康社会。

3.加快推动资源型城市转型

2016年，国家发改委印发《关于支持老工业城市和资源型城市产业转型升级的实施意见》，提出“用10年左右时间，建立健全支撑产业转型升级的内生动力机制、平台支撑体系，构建特色鲜明的现代产业集群”。2017年1月，国家发改委发布《关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》[※注]，坚持分类指导、特色发展，对推动资源型城市在经济发展新常态下发展新经济、培育新动能，加快实现转型升级提出指导性意见。在《关于支持首批老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区建设》[※注] 中，确定辽宁中部（沈阳—鞍山—抚顺）、吉林中部（长春—吉林—松原）、内蒙古西部（包头—鄂尔多斯）等12 个城市（经济区）作为首批产业转型升级示范区。

4.加快推动京津冀协同发展

2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开京津冀协同发展座谈会，将京津冀协同发展上升为重大国家战略。2015年4月30日中央政治局会议通过 《京津冀协同发展规划纲要》，提出京津冀协同发展的核心是有序疏解北京非首都功能。2017年4月1日，中共中央、国务院决定设立雄安新区，作为疏解北京非首都功能集中承载地。随后在党的十九大报告中提出“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’ 推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区”，进一步确立了京津冀协同发展在国家重大发展战略中的重要地位。

5.推动长江经济带发展

2014年9月12日，国务院印发《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，首次明确长江经济带在区域发展总体格局中的重要战略地位。随后出台《长江经济带综合立体交通走廊规划（2014—2020年）》。2016年3月25日，中共中央政治局审议通过《长江经济带发展规划纲要》，确立了长江经济带“一轴、两翼、三极、多点”的发展格局。2016年1月5日，习近平总书记在重庆主持召开推动长江经济带发展座谈会，指出推动长江经济带发展是一项国家级重大区域发展战略。

6.推进陆海统筹

2015年8月20日，国务院印发《全国海洋主体功能区规划》，成为海洋空间开发的基础性和约束性规划。2016年国家发改委印发《国家海洋局关于促进海洋经济发展示范区建设发展的指导意见》。2017年5月，国家发改委、国家海洋局联合印发《全国海洋经济发展“十三五”规划》。

六 区域协调发展战略成为国家战略（2017年10月以后）

针对中国特色社会主义新时代新的主要矛盾，党的十九大报告首次提出区域协调发展战略，标志着区域协调发展上升为国家重大发展战略。同时，报告对区域协调发展战略的实施做出具体部署，包括加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制。以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化；以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区；以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展；支持资源型地区经济转型发展；加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全；坚持陆海统筹，加快建设海洋强国；为区域协调发展指明具体方向。

截至目前，西部大开发、东北等老工业基地振兴、京津冀协同发展、长江经济带等战略已取得初步进展。2019年3月19日，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，提出要围绕抓重点、补短板、强弱项，在注重生态环境“大保护”的同时，提高西部地区对外开放和外向型经济发展水平，推动高质量发展，促进西部地区经济社会发展与人口、资源、环境相协调。2018年9月26日，习近平总书记就深入推进东北振兴提出六项要求：一是以优化营商环境为基础，全面深化改革；二是以培育壮大新动能为重点，激发创新驱动内生动力；三是科学统筹精准施策，构建协调发展新格局；四是更好支持生态建设和粮食生产，巩固提升绿色发展优势；五是深度融入共建“一带一路”，建设开放合作高地；六是更加关注补齐民生领域短板，让人民群众共享东北振兴成果。就京津冀协同发展战略而言，2018年，中共中央、国务院先后批复《河北雄安新区规划纲要》和《河北雄安新区总体规划（2018—2035年）》。2019年1月24日，《中共中央、国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》发布，支持雄安新区全面深化改革和扩大开放。2018年3月29日，北京市人大常委会听取和审议了《北京城市副中心控制性详细规划（草案）》。2019年1月11日，北京市级行政中心正式迁入北京城市副中心，成为推动京津冀协同发展、探索人口经济密集地区优化开发模式重要举措。此外，《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出，以重庆、成都、武汉、郑州、西安等为中心，引领成渝、长江中游、中原、关中平原等城市群发展，带动相关板块融合发展。以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，调整区域经济结构和空间结构，推动河北雄安新区和北京城市副中心建设，探索超大城市、特大城市等人口经济密集地区有序疏解功能、有效治理“大城市病”的优化开发模式。充分发挥长江经济带横跨东中西三大板块的区位优势，以共抓大保护、不搞大开发为导向，以生态优先、绿色发展为引领，依托长江黄金水道，推动长江上中下游地区协调发展和沿江地区高质量发展。

2019年9月18日，习近平总书记主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，提出要坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，促进全流域高质量发展，至此，黄河流域生态保护和高质量发展正式成为重大国家战略。

第二节 改革开放以来区域经济格局演变

改革开放以来，我国区域经济发展思想大体经历了不平衡发展论到协调发展论的转变，随之区域经济发展战略与政策大体经历了梯度发展阶段（1978—1995年）、转折阶段（1996—1998年）和区域问题导向阶段（1999—2012年）。党的十八大以来，国家陆续提出了京津冀协同发展和长江经济带等区域发展战略。改革开放以来，中国区域经济格局发生了天翻地覆的变化，但如何科学分析和概括，学术界还没有形成一致的观点（孙久文，2014；肖金成、欧阳慧等，2015；安树伟、郁鹏，2015；王业强、魏后凯，2015）。

一 三大地带

1978年党的十一届三中全会做出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的重大战略决策，正式提出了“改革开放”的总方针和总政策，在让一部分地区和一部分人先富起来的思想指导下，1979年中央批准广东省先在与澳门和香港毗邻的珠海和宝安两地试办出口特区[※注]，1980 年中央又批准了汕头和厦门两个特区。通过让特区实行国家资本主义的市场经济体制，发挥对外开放的窗口和桥梁作用，同时让特区作为中国经济改革的实施基地发挥示范作用（董辅礽，1999）。“六五”计划时期，国家调整了地区经济发展与生产力布局的指导方针，明确提出了“沿海地区”和“内陆地区”[※注]，并进一步提出了沿海、内陆和少数民族地区的不同发展方向（陈栋生，1993）。当时，沿海与内地明显处于不同地位，沿海是“带动”内地经济发展，而内地则是“支援”沿海地区发展（董辅礽，1999）。为了促进沿海地区的进一步开放，1984 年中央决定开放沿海的大连、营口、秦皇岛等14个港口城市，并在这些城市划定一个有明确地域界线的区域，兴办经济技术开发区，试图通过开发区引进外资、扩大对外贸易、引进和开发新技术、促进传统产业改造、学习先进管理经验、提高管理水平等，产生示范效应以带动其他地区发展。

1985年8月，在兰州举行的“中国西部地区经济发展研讨会”上，与会学者将内蒙古、新疆、宁夏、陕西、甘肃、青海、西藏、广西、云南、贵州和四川界定为西部地区；1985年11月，在南昌召开的“全国地区发展战略研究工作交流会”上，学术界开始提出中国经济“三分法”，即东、中、西三部分（范恒山、赵凌云，2010）。“七五”计划时期，国家明确将全国划分为东、中、西三大地带[※注]，并进一步提出“要加速东部沿海地带的发展，同时把能源、原材料建设的重点放到西部，并积极做好进一步开发西部地带的准备”（魏后凯，2011）。客观来看，我国东、中、西三大地带的经济技术梯度，不仅表现在经济总量上，更重要的是在经济结构上，以及对外开放程度上，东部地区普遍高于中部地区，中部地区又普遍高于西部地区，形成了东、中、西的梯度变化格局。

让一部分地区先富带动后富地区实现共同发展，以及东、中、西三大地带划分的理论基础是梯度推移理论。20世纪70年代末至80年代初，梯度推移理论被引入我国生产力总体布局与区域经济研究中，运用这个理论探讨开拓空间转移和调整空间结构的途径。其基本点在我国表述为：无论在世界范围，还是一国范围内，经济技术的发展是不平衡的，客观上已经形成了一种经济技术梯度；有梯度就有空间推移；生产力的空间推移，要从梯度的实际情况出发，首先让有条件的高梯度地区引进掌握先进技术，然后逐步依次向处于二级梯度、三级梯度地区转移。随着经济的发展和梯度推移的加速，也就可以逐步缩小地区间的差距，实现经济分布的相对均衡（周起业、刘再兴、祝诚等，1989）。

1988年邓小平同志提出了“两个大局”的战略构想，其中一个大局是：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地地区更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。”[※注] 在梯度推移理论的指导和国家部署下，国家通过投资布局重点的东移、实施沿海对外开放政策、实行国家扶贫开发政策、进一步完善民族地区政策等措施，沿海地区已经成为推动我国国民经济高速增长的最重要力量。1978—1995年，东部地区生产总值占全国的比重由52.4%提高到59.3%，而中部地区所占比重由30.7%下降到26.5%，西部地区由16.9%下降到14.1%（见图10—1）。在20世纪80年代以市场化为导向的经济体制改革背景下，中西部的资本和劳动力等大量生产要素流向东部，加之能源、原材料价格不合理，以及三大地带内部缺乏统一的经济中心和紧密的内在联系，使得东、中、西三大地带战略并没有带来东西部地区差距的缩小，而是持续不断地扩大。1978—1995年，东部和西部人均地区生产总值之比由1.75∶1扩大到2.31∶1。因此，从“九五”计划时期起，国家开始考虑解决地区差距过大的问题。

二 七大经济区域

面对改革开放以来日益扩大的东西部差距，“八五”计划时期国家的地区经济发展战略有所变化，提出“正确处理和发挥地区优势与全国统筹规划、沿海与内地、经济发达地区与较不发达地区之间的关系，促进地区经济朝着合理分工、各展所长、优势互补、协调发展的方向前进”。但发生重大转变的是在“九五”计划时期，中国政府将区域协调发展提高到一个新的高度来认识，并对区域协调发展战略和政策重新做了调整，这一时期邓小平同志于1988年提出的着重解决沿海与内地发展差距所应具备的条件已经初步成熟。1996年《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出了指导国民经济和社会发展的九条重要方针。其中，第九条方针就是“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”，“要按照统筹规划、因地制宜、发挥优势、分工合作、协调发展的原则，正确处理全国经济发展与地区经济发展的关系，正确处理建立区域经济与发展的关系，正确处理地区与地区之间的关系”。这表明，从“九五”计划开始国家要逐步加大解决地区差距问题的力度。一方面中西部地区要发挥自力更生的精神，努力变资源优势为经济优势，增强自身的经济活力；另一方面政府也要采取一系列有利于中西部地区加快发展的政策措施（刘国光，2006）。

为了实现区域经济的协调发展，在已有经济布局的基础上，国家“九五”计划试图按照市场经济规律、经济内在的联系，以及自然地理特点，以中心城市和交通要道为依托，在全国建立七个跨省（自治区、直辖市）的经济区域：长江三角洲及沿江地区、环渤海地区、东南沿海地区、西南和华南部分省区、东北地区、中部五省地区、西北地区。这七个经济区不是典型的综合经济区，地域上有些重叠，界限上也有些模糊，对全国也没有实现全覆盖。按照经济区划的理论，这七个经济区划的划分具有明显的过渡性（胡兆量，1997）。在实践中虽然也强调经济区域中心的作用，但由于我国传统上是以省为地方政府行政管理中心，打破行政区域的经济区域虽然能够发挥作用，但仍然没有打破原有的区域格局（董辅礽，1999）。2000年之后，这七个经济区的划分就很少再被政府部门和学术界所提及了。

“九五”计划时期，区域协调发展获得了前所未有的动力，国家提出了六个方面的政策措施：即在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目，引导资源加工型和劳动密集型产业向中西部地区转移；理顺资源型产品价格，增强中西部地区自我发展能力；实施规范的中央财政转移支付制度，逐步增加对中西部地区的财政支持；加快中西部地区改革开放步伐，引导外资更多地投向中西部地区；加大对贫困地区支持力度；加强东部沿海地区与中西部地区的经济联合和技术合作（栾贵勤，2011）。经过一系列政策的实施，中西部地区出现了经济快速增长的亮点区域，湖北、安徽、宁夏、河南、江西等省份的发展速度基本接近东部地区，西安、重庆、成都、昆明、乌鲁木齐等城市已成为中西部地区辐射功能较强大的经济中心，长江、黄河、新亚欧大陆桥、京九铁路、南昆铁路也逐渐确立了在中西部地区的发展主轴线地位（刘国光，2006）。但是，由于自然条件和发展基础的局限，“九五”时期中西部在全国地位相对下降的趋势依然没有改变（见图10—2）；东部和西部人均地区生产总值相对差距由2.31∶1扩大到2.39∶1。世纪之交，迫切需要我国探索新的区域发展战略。

三 西部大开发战略

西部大开发是中共中央贯彻邓小平同志关于中国现代化建设“两个大局”战略思想、面向21世纪做出的重大战略决策，目的是解决西部地区的落后问题。1988年邓小平同志提出的另一个大局是：发展到一定时候，要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。邓小平同志还强调：先进地区帮助落后地区是一个义务，而且这是一个大政策。1998年东部地区生产总值达到49007.51亿元，占全国的59.4%；人均地区生产总值9551.2元，相当于全国平均水平的1.39倍，已经具备了帮助内地发展的能力。21世纪到来之前，我国已经实现了现代化建设“三步走”战略的第二步战略目标，并准备向第三步战略目标迈进。1998年亚洲金融危机发生后，中国面临着重大的机遇和挑战。在这种背景下，1999年3月3日，江泽民同志在九届全国人大二次会议和全国政协九届二次会议的党员负责人会上的讲话中，正式提出了“西部大开发”的战略思想；1999年6月17日，江泽民同志在西安主持召开的西北五省区国有企业改革与发展座谈会上，更加系统地阐述了西部大开发的战略构想；1999年9月，实施西部大开发战略被正式写入了党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》（曾培炎，2010）。2000年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确提出，要不失时机地实施西部大开发战略，促进东、中、西部地区协调发展；2001年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确提出了“实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，合理调整地区经济布局，促进地区经济协调发展”的指导方针，并对西部大开发进行具体部署。国家“十五”计划纲要还按照西部、中部和东部地区的先后次序，对各地区的发展进行了总体安排。由此，从根本上扭转了改革开放以来按东、中、西三大地带梯度推进的区域发展战略。

“七五”计划时期提出的西部地带包括陕西、甘肃、宁夏、新疆、西藏、青海、云南、贵州、四川，共9个省（自治区）[※注]，1999年国家提出西部大开发战略以后，原来属于东部的广西壮族自治区、属于中部的内蒙古自治区以少数民族区域划入西部地区，加上1997年直辖的重庆市，西部地区就扩展为12个省（自治区、直辖市），总面积686万平方千米。西部地区地域辽阔，地处偏远，1999年人均地区生产总值4171元、城镇居民人均可支配收入5284元、农村居民家庭人均纯收入1634 元，仅分别相当于东部地区的40.6%、70.2%和54.6%；按人均625元的贫困标准统计，全国3400万没有脱贫的农村贫困人口中，有60%左右分布在西部地区；西部地区有307个贫困县，占全国贫困县总数的51.9%。因此，国家“十五”计划特别强调，实施西部大开发就是要依托亚欧大陆桥、长江水道、西南出海通道等交通干线，发挥中心城市作用，以线串点，以点带面，逐步形成西陇海兰新线、长江上游、南（宁）贵（阳）、成昆等跨行政区域的经济带，带动其他地区发展，有步骤、有重点地推进西部大开发。2002年《“十五”西部开发总体规划》发布并实施，西部大开发战略进入了实质性推进阶段。

四 东北振兴战略

东北地区包括黑龙江、吉林、辽宁三省，总面积80万平方千米，是中国自然和经济特点具有较大一致性、交通经济联系密切、各种要素空间组合较好、发育程度相对成熟的重要经济区域。经过新中国成立以来的大规模建设，国家在东北等地区集中投资建设了具有相当规模的以能源、原材料、装备制造为主的战略产业和骨干企业，为我国形成独立、完整的工业体系和国民经济体系做出了历史性重大贡献。1978年东北地区以占全国8.3%的面积，承载了9.1%的人口，创造了14.0%的地区生产总值。随着改革开放的不断深入，老工业基地的体制性、结构性矛盾日益显现，东北进一步发展面临着许多困难和问题。例如，市场化程度低，经济发展活力不足；所有制结构较为单一，国有经济比重偏高；产业结构调整缓慢，企业设备和技术老化；企业办社会等历史包袱沉重，社会保障和就业压力大； 资源型城市主导产业衰退，接续产业亟待发展。 到2002年，东北的地区生产总值占全国的比重下降到9.5%，仅比面积比重高1.2个百分点； 人口占全国的比重则与面积比重持平（见图10—3），属于典型的萧条区域。

针对东北地区出现的萧条问题，面对经济全球化和我国加入世贸组织后日益激烈的国际国内竞争挑战与世界经济结构调整、产业转移的战略机遇，中央认为实施东北地区等老工业基地振兴战略的条件已经具备、时机已经成熟，2002年党的十六大报告明确提出：“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业。”2003年《中共中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》发布，2007年《东北地区振兴规划》发布，由此东北等老工业基地振兴战略正式成为国家重要的区域发展战略之一。

五 区域协调发展格局的不断推进

面对东部地区的率先改革开放、西部大开发和东北等老工业基地战略的先后提出和实施，中部地区一直面临着“不东不西”的尴尬局面。中部地区位于我国内陆腹地，新中国成立以来作为我国重要的农产品、能源、原材料和装备制造业基地，为全国经济发展做出了重要贡献，中部地区的发展也面临一些突出困难，如“三农”问题突出，工业结构调整的任务相当繁重，城镇化水平低，人口、就业和生态环境压力大，对外开放程度不高，体制机制性障碍较多等。中部的政府部门和专家学者一直在呼吁谨防“中部塌陷”（新望，2003；周绍森、王志国、胡德龙，2003；李玲玲、魏晓、陈威，2004；冯子标，2005）。2004年3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中明确提出：“要坚持推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区加快发展，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局。”此后，国家的“十一五”规划、“十二五”规划和“十三五”规划，都采用了基本相同的表述，区域发展总体战略形成并进入完善阶段。

2002年中部地区人均地区生产总值6284.17元，与西部地区差别并不明显（见表10—1）。因此，从问题区域的角度看，促进中部崛起也是为了解决中部地区的落后问题。

从“鼓励东部地区加快发展”，到“东部地区率先发展”，国家对于整个东部地区的发展并没有专门的文件，也没有整体规划，更多地体现在支持局部地区发展的规划和文件。进入21世纪以来，中国部分沿海地区经济比较发达，人口比较密集，开发强度较高（见图10—4），资源环境问题更加突出。国家“十一五”规划纲要提出，东部地区要“提高资源特别是土地、能源利用效率，加强生态环境保护，增强可持续发展能力”。2010年《全国主体功能区规划》划定的环渤海地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区三个国家层面的优化开发区域，均位于东部沿海地区。2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，“东部地区城市群主要分布在优化开发区域，面临水土资源和生态环境压力加大、要素成本快速上升、国际市场竞争加剧等制约，必须加快经济转型升级、空间结构优化、资源永续利用和环境质量提升”。2014年以来国家大力推动的京津冀协同发展则是以解决北京“大城市病”为出发点。因此，总体来讲东部地区率先发展是为了解决东部地区的膨胀问题。

随着区域发展总体战略的实施，中西部地区呈现出快速增长态势，区域发展的相对差距迅速缩小，2002—2016年东西部人均地区生产总值之比由2.57∶1缩小到1.85∶1。但是，这一发展战略还存在一些问题：（1）东北地区在全国经济中的地位持续下降，2016年人口和地区生产总值占全国的比重分别为7.9%和6.8%，已经低于其面积占全国的比重，人均地区生产总值仅相当于全国的85.7%（见表10—2），说明东北地区的萧条并没有得到有效缓解，东北振兴仍然任重道远。（2）伴随着2013年以来东北地区在全国地位的持续下降，东部地区生产总值占全国的比重又开始上升，中西部地区占全国比重基本保持相对稳定状态（见图10—5）。（3）从“七五”计划时期的东、中、西三大地带的“中部地带”，到2002 年以来的东、中、西、东北四大区域的“中部地区”，均是在全国区域经济格局除去沿海和西部，或者除去沿海、西部与东北之后所剩余的部分，严格来讲“中部地带”和“中部地区”并不是一个完整意义上的经济区域，而是一个“剩余区域”。[※注]（4）东、中、西、东北四大区域面积悬殊，西部地区面积接近全国的3/4，致使西部大开发政策的精准性偏弱；中部和西部地区经济发展水平也基本没有差别。这就需要我们重新思考新时代的我国区域经济格局。

六“一带一路”倡议下的我国区域经济开放格局

2013年以来国家大力推动“一带一路”建设，虽然“一带一路”倡议不是中国的区域发展战略，但毫无疑问对中国的区域发展产生巨大的影响。“一带一路”倡议提出以来，国内各个地区充分发挥自身的区位优势和比较优势，积极参与“一带一路”建设，在政策协调、基础设施、经贸合作、人文交流等方面取得了较好成效。从区域层面来看，华东地区领先，区域内参与度水平整体较高；其次是华南地区，但区域内参与度水平差距明显；西北和西南地区参与度水平较低，区域内差距也较大。更重要的是，如何把“一带一路”倡议与东部率先、中部崛起、西部大开发、东北振兴四大区域发展战略，以及京津冀协同发展、长江经济带建设进行对接，既是各级政府的重要工作，也是学术界需要回答的问题。

在“一带一路”倡议的背景下，我国区域格局的总体态势将是东西两翼带动中部崛起，从而形成海陆统筹、东西互济、面向全球的开放新格局（安树伟，2015）。同时考虑到2004年以来我国制造业向中部地区集中的态势（见图10—6），以及我国客观存在的省际经济增长传递现象（安树伟、常瑞祥，2016），据此提出未来我国区域经济发展格局是面向全球的“沿海—内陆—沿边”全面开放格局。其中，沿海地区与“七五”计划时期东部地带范围一致；沿边地区包括吉林、黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、云南；其余为内陆地区。2016年沿海、内陆、沿边基本情况具体见表10—3。

沿海地区是优化发展为主的区域，发展方向是依托“21世纪海上丝绸之路”，全面提升对外开放水平，积极主动参与国际竞争。沿海地区的京津冀、长江三角洲和粤港澳大湾区，曾经支撑了我国近40年的经济高速增长。然而与世界级城市群相比，发育仍不够充分，要以内涵式增长为主，加快改革开放，打造全球重要的现代服务业和先进制造业中心，推进城市群的结构优化，建设世界级城市群（安树伟、肖金成，2016）。 加强上海、天津、宁波—舟山、广州、深圳、湛江、汕头、青岛、烟台、大连、福州、厦门、泉州、海口、三亚等沿海城市港口建设，使沿海地区成为“21世纪海上丝绸之路”建设的排头兵和主力军（国家发改委、外交部、商务部，2015）。

内陆地区拥有长江中游城市群、中原城市群、成渝城市群、关中城市群等近年来增长势头迅猛的城市群，是支撑中国经济持续增长、到2035年国家基本实现社会主义现代化的重要战略区域。在沿海地区进入工业化的后期阶段之后，一些制造业就有可能加速向内陆地区转移。未来内陆地区要以自身“做大做强”为主，加快打造有全球影响力的先进制造业基地和现代服务业基地。内陆地区并不意味着封闭，要重点打造重庆、成都、郑州、武汉、长沙、南昌、合肥等内陆开放型经济高地，创新加工贸易模式，深化与沿线国家的产业合作（国家发改委、外交部、商务部，2015）。

沿边地区战略地位十分突出，包括云南沿边、滇中地区、西藏“一江三河”地区、新疆及其沿边、呼（和浩特）包（头）银（川）地区等潜在新空间。这些区域既是战略性资源富集区，是全国重要的能源原材料、加工制造、农产品加工、文化旅游产业基地，也是我国对外开放的新门户，还是维护国家稳定、巩固民族团结、边疆安全的重要区域（安树伟、肖金成，2016）；更是2035年到21世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的主要支撑区域。近期要完善基础设施建设，推进市场化进程，积蓄能量，为2035年之后的快速发展奠定基础。沿边地区要进一步深化与周边国家的经贸合作，推动大湄公河次区域经济合作，建设孟中印缅经济走廊，加快环喜马拉雅经济合作带建设；打造新疆“丝绸之路经济带”核心区，发挥内蒙古连通俄蒙的区位优势，建设向北开放的重要窗口；完善黑龙江对俄铁路通道和区域铁路网，广泛开展黑龙江、吉林与俄远东地区陆海联运（国家发改委、外交部、商务部，2015），建设更加开放的跨境经济合作区，形成沿边开放新高地。

第三节 新时代区域协调发展重大战略

一 京津冀协同发展

许多学者对京津冀区域历程进行了分析，但是目前对历程的回顾没有从京津冀三者的关系入手。京津冀区域发展的阶段应该从三省市之间关系的演变来划分，在京津冀区域发展过程中，河北一直是态度最坚决和最积极的，天津次之，而北京市态度最不明确。但是随着北京城市规模扩大，继而出现环境问题突出、人口与交通拥挤、水资源匮乏、房价高涨等“大城市病”，北京开始主动寻求合作以期解决北京的“大城市病”。因此，我们将京津冀区域发展的历程划分为三个阶段：萌芽阶段（1978—2003年）、合作阶段（2004—2012年）、协同阶段（2013年至今）。

1.萌芽阶段（1978—2003年）

1981年，华北地区成立了华北经济技术协作区，这是最早的区域经济合作组织，协作区由北京、天津、河北、山西和内蒙古五个省份组成，这是第一个包含京津冀的区域合作组织。1982年《北京城市建设总体规划方案》中首次提到了首都圈的概念，首都圈分内圈和外圈，内圈包括北京、天津两市以及河北省的唐山、廊坊和秦皇岛三市，外圈是河北省的承德、张家口、保定和沧州，这是在规划文本中首次提到首都圈。1986年河北主动提出环京津战略，依托环京津的区位优势，带动河北实现快速发展；1986年时任天津市市长的李瑞环提出了环渤海区域合作问题，并且发起成立了环渤海地区经济联合市长联席会。1988年北京与河北的保定、廊坊、唐山、秦皇岛、张家口、承德六市组成环京经济协作区，建立市长、专员联席会议制度。1994年出台的《北京城市总体规划（1991—2010）》明确指出，北京要利用首都的科技、人才优势，按照自愿互利、平等协商、优势互补、协调发展的方针，促进和加强与京、津地区的经济技术协作，为区域经济的繁荣发展做出贡献。1996年《北京市经济发展战略研究报告》首次提出“首都经济圈”的概念，“首都经济圈”是“2+7”的模式，以京津为核心，包括河北省的唐山、秦皇岛、承德、张家口、保定、廊坊和沧州七个市。2001年，清华大学教授、两院院士吴良镛率团队完成了 《京津冀北（大北京地区）城乡空间发展规划研究》，提出“大北京”概念，这一研究直接推动了《北京城市总体规划（2004—2020年）》的修订。2001年10月12日，《京津冀北（大北京地区）城乡空间发展规划研究》通过建设部审定。2001年12月河北省召开了环京津工作会议，在会议中提出了要树立“大北京”的观念，建设京津保、京津唐、京津承三个“金三角”，充分发挥环京津的区位优势，加快河北的发展。

改革开放以来，京津冀区域发展一直是各界关注的焦点，不论是学者提出的“大北京”概念还是政府组织的各种形式的关于京津冀区域发展的概念，都是各方为京津冀区域发展所做出的努力。改革开放伊始至2003年我们称之为京津冀的萌芽阶段，因为此阶段大部分都是停留在概念层面和设想层面，并且在这一阶段，北京、天津和河北三者之间的关系也非常微妙，河北一直是态度积极和努力推进的，而北京、天津动力不足。

2.合作阶段（2004—2012年）

2004年是京津冀区域发展具有实质性进展的一年，2004年2月12—13日，由国家发改委地区经济司召集北京、天津、河北，以及秦皇岛、承德、张家口、保定、廊坊、沧州和唐山各地发展改革部门负责人在廊坊召开京津冀区域经济发展战略研讨会，石家庄、衡水、邯郸、邢台市的发改部门负责人也出席此次会议，会议达成了“廊坊共识”，提出了在公共基础设施、资源和生态环境保护、产业和公共服务等方面加速一体化的进程，这标志着京津冀区域发展终结“纸面文章”，京津冀三地的合作开始从务虚转向务实。2004年5月21日，在北京第七届科博会“环渤海经济圈合作与发展高层论坛”上，发出了“北京倡议”，倡议建立环渤海合作机制，6月环渤海合作机制会议召开，与会的五省两市共同达成合作框架协议，并且将常住机构设在河北廊坊，这表明“环渤海”从概念变为务实的合作。2004年11月《京津冀都市圈区域规划》编制工作进入调研阶段，京津冀都市圈规划范围包括北京、天津两个直辖市和河北省的石家庄、秦皇岛、唐山、廊坊、保定、沧州、张家口和承德8个地市，国家发改委原本要求在“十一五”期间出台规划，但是因为种种原因到“十一五”末期该规划也没有出台，至今已不再提此规划。2005年颁布的《北京城市总体规划（2004—2020）》就为京津冀的整体发展绘制了比较详尽的蓝图，京津冀整体发展及对北京城市发展的意义被写入规划总则之中，在总则之中强调：“北京所在的京津冀地区是我国经济社会发展的重要区域。京津冀地区的整体发展将为北京城市持续快速发展提供支持，尤其京津城镇发展走廊是未来京津冀区域城镇协调发展最重要的地区，是确定北京未来城市发展主导方向的重要因素之一。”由于北京城市发展过程中人口过度集聚、环境污染、交通拥挤等问题已经开始影响到北京城市的发展，2005年颁布的城市总体规划标志着北京开始主动寻求合作，主动从京津冀区域合作中寻求北京城市发展的路径。2006年10月11日，北京市和河北省正式签署《北京市人民政府 河北省人民政府关于加强经济和社会发展合作备忘录》，双方在交通基础设施、水资源和生态环境保护、能源开发、旅游、农业等九个方面展开合作，以期促进两地经济和社会的可持续发展。2006年出台的《河北省城镇体系规划（2006—2020）》指出进一步充分利用环京津和环渤海的区域优势，注意与周边地区的优势互补，互相促进，共同发展。2007年6月，天津和河北两省市在天津召开了经济交流工作座谈会，就交通基础设施建设、人才交流等12个方面展开合作。2008年11月28日，天津市和河北省签署了《天津市人民政府河北省人民政府关于加强经济与社会发展合作备忘录》，共同推进滨海新区、曹妃甸新区和渤海新区的建设。2008年12月4日，北京市和河北省在北京召开座谈会，并且签署了会谈纪要，合作主要包括：交通基础设施、水资源和环境保护、旅游合作、教育合作、商贸合作、劳务市场合作、电力开发合作、建筑市场合作，双方商定共同推动张承地区发展。2010年7月15日，北京市与河北省正式签署《北京市人民政府、河北省人民政府关于加强经济与社会发展合作备忘录》，在交通综合体系、能源、水资源和环境、工业、农业、旅游、商贸、人才和建筑业九个方面展开合作。2011年3月国家“十二五”规划中正式把“京津冀一体化”“首都经济圈”的概念写入国家“十二五”规划中，“京津冀”一体化终于在国家层面得到强有力的推动。

2004—2012年京津冀区域发展终结了“纸面文章”和概念层面，迈向了实质性的合作阶段，在此阶段河北依然态度积极，北京由于城市发展碰到的问题也开始寻求合作以期解决城市发展的瓶颈。天津工业基础雄厚，并且城市规模较北京较小，天津与河北、北京的同质化现象明显，据测算京、津、冀三地专业化指数可以看出，北京与天津、河北的专业化指数较大，这说明北京与河北、天津形成了不同的产业分工，专业化程度较为明显，而天津与河北的专业化指数较小，天津与河北主导产业可能存在重叠，并且在承接产业转移的过程中天津与河北可能存在无序竞争现象，这都说明了天津在参与京津冀区域合作过程中动力不足。

3.协同阶段（2013年至今）

2013年5月14—15日，习近平总书记在天津调研时指出要谱写新时期社会主义现代化的京津“双城记”。2013年8月习近平总书记在北戴河主持研究河北发展问题时指出，在谱写新时期社会主义现代化京津“双城记”的基础上，要再加上河北，提出要推动京津冀协同发展。2014年2月26日，习近平总书记主持召开专题座谈会，阐述推进京津冀协同发展的重大意义，他指出京津冀已经成为继长三角、珠三角之后，第三个最具活力的城市群，他指出京津冀要“抱团”而协同发展，这标志着京津冀协同发展正式上升为国家战略。2014年8月2日京津冀协同发展领导小组成立，对京津冀协同发展进行顶层设计、统筹规划，标志着京津冀协同发展机制的建立。2014年政府工作报告中强调要加强环渤海及京津冀地区经济协作。2015年5月中央政治局召开会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，纲要指出，推进京津冀协同发展是国家重大战略，核心是疏解非首都功能，协同发展要在京津冀一体化、生态环境保护、产业升级转移等重要方面率先取得突破。2015年10月23日国务院批复《环渤海地区合作发展纲要》，该纲要的颁布对于加快环渤海地区合作发展，推进实施“一带一路”建设、京津冀协同发展等国家重大战略和区域发展总体战略具有重要的意义。2015年12月8日交通运输部和国家发改委联合编制的《京津冀协同发展交通一体化规划》，构建“四纵四横一环”的主骨架，促进城市间互联互通，为打造成为世界级城市群提供保证。2015年12月30日国家发改委发布《京津冀协同发展生态环境保护规划》，划定京津冀空气质量红线，给出具体的浓度限值，规划始终坚持“一盘棋”的思想，加快扩展生态空间，强化生态环境治理，将京津冀区域打造成为环境修复和生态环境改善示范区。2016年“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划发布，这是全国首个跨省区的“十三五”规划，明确了京津冀之后五年的发展目标，“十三五”规划以《京津冀规划纲要》为基本遵循，把京津冀打造成为一个区域统筹规划，在城市群发展、交通基础设施、产业转型升级、民生改善等方面统一布局。2016年3月17日发布的全国“十三五”规划纲要中明确提出要调整京津冀的经济结构和空间结构，探索密集经济区的发展模式，建设以首都为核心的世界级城市群。2016年5月国土资源部和国家发改委联合印发了《京津冀协同发展土地利用总体规划（2015—2020年）》，着重推动北京非首都功能疏解，重点保障交通一体化、生态环境保护、产业转移升级等率先突破领域的土地需求。2016年6月29日，工业和信息化部、北京市人民政府、天津市人民政府和河北省人民政府四部门联合印发了《京津冀产业转移指南》，引导京津冀产业合理转移，优化产业布局，加快产业转型升级。2017年4月1日，党中央、国务院决定设立河北雄安新区，建设北京非首都功能疏解集中承载地，打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区。

2013年习近平总书记在天津、河北和北京的视察与三地座谈会的召开，标志着京津冀区域发展上升为国家战略。 京津冀区域发展已不再是简单的合作，而是进入全方位的协同阶段，并且京津冀区域发展已不再是地方之间的合作，而是从国家层面布局京津冀区域发展。此阶段是京津冀全方位的协同阶段，区域协调发展机制逐渐建立，京津冀区域的发展已从要素和市场的一体化转化为资本市场的一体化，从交通一体化转化为区域政策的一体化（具体见表10—4）。

二 长三角区域一体化

纵观长三角区域发展历程，长三角区域发展经历了萌芽起步阶段（1983—1991年）、城市协调阶段（1992—2000年）、省市合作阶段（2001—2013年）、深化一体化阶段（2014年至今）四个阶段。

1.萌芽起步阶段（1983—1991年）

长三角区域合作萌芽起步阶段的标志性事件是1982年12月设立的“上海经济区”。1983年3月国务院成立上海经济区规划办公室，作为上海经济区的领导机构，但是没有行政管理权，上海经济区规划办公室的主要职能是区域合作与共同发展、为上海区域发展制定区域发展规划。到1986年上海经济区已经扩展到江苏、浙江、安徽、江西、福建五省份。上海经济区规划办公室先后建立了两省一市省市长会议制度、十市市长联席会议制度，省市长会议执行主席由各个省市负责人轮流担任，并且先后出台了《上海经济区发展战略纲要》和《上海经济区章程》，上海经济区的设立促进了省市间的经济往来和交流，但是由于缺乏协调的行政权力，区域经济差异太大，很多利益难以协调，上海经济区最终在1988年6月被撤销，长三角区域合作陷入停滞阶段。

2.城市协调阶段（1992—2000年）

在此阶段，长三角各个城市从市场配置要素角度出发，积极探索区域合作的机制。1990年浦东开发战略提出以来，上海的开放发展得到进一步促进，长三角经济发展、城镇化建设等迈上新台阶，也促使区域一体化发展进入新阶段（陈斐等，2019）。1992年，上海、南京、苏州、无锡、常州、扬州、镇江、南通、杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴、舟山14个城市自发成立长江三角洲城市协作部门（经协委）主任联席会议，开始了长三角城市间合作领域的初步实践，长三角区域一体化的序幕就此拉开。1997年联席会议升格为“长江三角洲城市经济协调会”，并首次提出“长三角经济圈”概念。这一阶段的长三角区域合作已经有了实质性的变化，“政府搭台、企业唱戏”的城市协调发展是这一阶段的主要特征。

3.省市合作阶段（2001—2013年）

进入21世纪以来，长三角区域合作进入省市合作阶段，这一阶段的主要特征是建立区域合作的体制机制。2001年，上海、江苏和浙江三方共同发起召开了首届“沪苏浙经济合作和发展座谈会”，在很大程度上加快了长三角交通、能源供应等方面的合作，到2003年，三省市先后就基础设施、产业分工、生态环保、科教人才等方面签订了一系列协议。2003年3月时任浙江省委书记的习近平倡议“建立沪苏浙三省市主要领导定期会晤机制以及相关的专项议事制度，并从政府、企业、民间等多方着手，加强多方位、经常性的交流与合作，积极推动各类经贸活动的开展”。2007年，“长江三角洲地区经济社会发展专题座谈会”在上海召开，国务院总理、沪苏浙主要领导、国家部委主要负责人就长三角可续发展的基本思路和政策举措共同商议，并且明确指出“推动重大基础设施建设一体化，提升区域合作功能和效率”是该时期的主要任务和措施，座谈会前后，由国家发改委、商务部、交通部等十多个部委对长三角区域发展的成效和措施展开调研，开始制定长三角区域协调发展的指导性文件，这标志着长三角区域一体化正式进入国家战略决策视野。2008年，国务院正式出台了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》。2009年，安徽作为正式成员出席长三角地区主要领导座谈会。2010年，《长江三角洲地区区域规划》正式颁布实施。这一阶段长三角区域一体化的主要特征是探索区域一体化的体制机制，为区域进一步合作提供指导性意见。

4.深化一体化阶段（2014年至今）

2014年，习近平总书记在上海考察时指出“要继续完善长三角地区合作协调机制，加强专题合作，拓展合作内容，加强区域规划衔接和前瞻性研究，努力促进长三角地区率先发展、一体化发展”。2016年6月，国家发改委颁布《长江三角洲城市群发展规划》，指出要健全城市群一体化发展的体制机制。2016年12月，长三角地区主要领导座谈会在杭州举行，就基础设施、产业布局、环境保护、要素流动等议题展开了深入的讨论。2018年1月，长三角地区主要领导座谈会在苏州举行，会议提出要“加快建设长三角世界级城市群”，会议就区域一体化市场、基础设施、深化改革开放等议题进行了商议。2018年1月，由上海牵头，三省一市共同组建，在上海设立长三角区域合作办公室，这是长三角一体化过程中第一个跨行政区的官方常设机构。2018年6月，第十四次长三角主要领导座谈会在上海召开，审议通过了《长江三角洲一体化发展三年行动计划（2018—2020）》，进一步明确了长三角区域一体化的时间表、任务书和路线图（樊福卓等，2019）。2018年11月5日，在首届中国国际进口博览会开幕式上，中国国家主席习近平发表主旨演讲时指出，为了更好发挥上海等地区在对外开放中的重要作用，决定将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，标志着长三角一体化进入崭新的时代。

三 长江经济带发展

长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州11个省市，面积约205万平方千米，人口和生产总值均超过全国的40%，横跨中国东、中、西三大区域，具有独特优势和巨大发展潜力。新中国成立以来，经过较长时间的研究探索，长江经济带发展最终被确立为国家发展战略，长江经济带发展进入全面推进阶段。新时期我国经济发展进入高质量发展阶段，资源环境约束趋紧，长江经济带发展必须坚持“生态优先、绿色发展”的战略定位，践行绿色、创新、协调、开放、共享新发展理念，“共抓大保护、不搞大开发”，推动形成绿色生产生活方式，将长江经济带建设成为引领全国经济高质量发展的生力军。

基于长江经济带发展战略推进特征，关于长江经济带发展战略的演进阶段划分，存在较大差异。罗清和、张畅（2016）将长江经济带开发历程划分为自我发展时期（1979—1989年）、以开放浦东为主时期（1990—1999年）、由点到面拓展时期（2000—2013年）、全面上升为国家战略时期（2014年至今）四个阶段。王丰龙、曾刚（2017）从学术研究的角度将长江经济带发展研究历程划分为兴起阶段（20世纪80—90年代）、停滞阶段（2001—2012年）、复兴阶段（2013年至今）。吴传清等（2018）将长江经济带发展战略演进历程划分为“早期构想阶段、早期探索阶段和全面实施推进阶段”三个阶段。

1.早期构想阶段（1949—1991年）

新中国成立到改革开放初期，长江经济带发展处于早期构想阶段。在早期的构想阶段，国务院发展研究中心马洪提出“一线一轴”战略构想，其中“一轴”即“长江发展轴”，提出长江经济带是“最有希望的增长区”（马洪，1994）。陆大道基于“点—轴开发理论”指出长江沿岸轴是我国应重点发展的一级轴线（陆大道，1987）。国家计划委员会（2003年更名为国家发展和改革委员会）1987年编制的《全国国土总体规划纲要（草案）》、1990年编制的《全国国土总体规划纲要》提出，“在生产力的总体布局方面，以东部沿海地带和横贯东西的长江沿岸相结合的‘T’ 形结构为主发展轴线，以其他主要交通干线为二级发展轴线，按照点、线、面逐步扩展的方式进一步展开生产力布局”。1985年设立的沿海经济开放区中长江三角洲位于长江经济带。整体来看，20世纪80年代以位于沿海地带轴的城市和区域为优先开放开发地带，长江沿岸轴总体上处于自我发展阶段，开放开发停留在规划构想阶段。

2.早期探索阶段（1992—2012年）

20世纪90年代到21世纪初期，长江经济带发展战略进入早期探索阶段。伴随上海浦东新区开发和三峡工程推进，“长江三角洲及长江沿江地区经济”发展逐步进入国家发展战略视野（吴传清，2018）。1992年4月七届全国人大五次会议通过《关于新建长江三峡工程的决议》，将兴建三峡工程列入国民经济和社会发展十年规划。1992年6月，国务院召开长江三角洲及长江沿江地区经济发展规划座谈会；同年10月中央决定以上海浦东为龙头，开放芜湖、九江、黄石、武汉、岳阳、重庆六个沿江城市和三峡库区，将“以上海浦东开发为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心城市之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区的新飞跃”写入党的十四大报告。

1995年9月召开的党的十四届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，指出“要突破行政区划界限，在已有经济布局的基础上，以中心城市和交通要道为依托，进一步形成以上海为龙头的长江三角洲及沿江地区经济带等若干跨省（区、市）的经济区域”。1996年3月全国人大八届四次会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，提出“以浦东开放开发、三峡建设为契机，依托沿江大中城市，逐步形成一条横贯东西、连接南北的综合型经济带”。 长江经济带以流域为主体（孙尚清，1994），以“七省二市”（长江流域发展研究院课题组，1998）或“七省一市”（王合生、虞孝感，1998）为核心范围，重点推进长江流域上中下游产业分工协作（王丰龙、曾刚，2017）。沿江省份逐步实施沿江开发战略，在沿江地区建立经济技术开发区和城市新区。2005年，长江沿江九省市（上海市、重庆市、江苏省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、四川省和云南省）签订《长江经济带合作协议》，开始自下而上探索长江经济带协同发展合作机制。2009年以来，长江沿线七省二市不断呼吁“将长江经济带的发展上升为国家战略”。

长江经济带发展在早期探索阶段被确立为国家战略，但仍是以上海为龙头带动沿江发展的思路，沿江省份发展表现为自发探索特征，在国家层面尚未从实质上实施长江经济带发展战略（吴传清，2018）。

3.全面实施推进阶段（2013年至今）

2013年以来，长江经济带发展战略进入全面推进阶段。经过长时间研究和探索，长江经济带沿线省份在经济体量、增长速度、产业基础、创新资源、交通网络、联系密度、生态资源等诸多方面均已形成良好的发展基础，能够成为新常态下我国经济社会生态全面发展的重要支撑带，客观要求长江经济带发展必须上升为国家重大发展战略，成为挺起新时期中国发展的“脊梁”（吴传清，2018）。

2013年7月21日，习近平总书记视察湖北武汉新港时提出，“长江流域要加强合作，发挥内河航运作用，把全流域打造成黄金水道”。2013年9月21日，李克强总理在国家发改委呈报件上批示，“沿海、沿江先行开发，再向内陆地区梯度推进，这是区域经济发展的重要规律。请有关方面抓紧落实，深入调研形成指导意见，依托长江这条横贯东西的黄金水道，带动中上游腹地发展，促进中西部地区有序承接沿海产业转移，打造中国经济新的支撑带”。2013年9月23日，国家发改委与交通部在北京召开《依托长江建设中国经济新支撑带指导意见》研究起草工作动员会议。同年12月，将长江经济带的地域范围扩展为11省市（云南、贵州、四川、重庆、湖北、湖南、安徽、江西、江苏、浙江、上海）。

2014年3月5日，李克强总理首次在政府工作报告中提出，“依托黄金水道，建设长江经济带”，长江经济带发展被明确为国家战略。2014年4月28日，李克强总理在重庆召开座谈会，与长江沿线11省市主要负责人讨论长江经济带建设。2014年9月25日，国务院出台《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，明确长江经济带发展的总体战略定位和战略重点主要任务。2014年9月25日，国务院出台《长江经济带综合立体交通走廊规划（2014—2020年）》，明确打造黄金水道和建设综合立体走廊的主要任务，系统谋划长江经济带交通建设。

2016年1月5日，习近平总书记在重庆召开推动长江经济带发展座谈会，强调“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”，明确长江经济带“生态优先、绿色发展”的战略定位。2016年3月2日，国家发改委等三部委联合颁布《长江经济带创新驱动产业转型升级方案》，明确长江经济带产业创新发展的重点任务和保障措施，系统谋划长江经济带产业创新发展。2016年9月，中共中央正式印发《长江经济带发展规划纲要》，明确长江经济带发展的战略定位和总体布局。

2017年6月30日，工信部等五部委联合颁布《关于加强长江经济带工业绿色发展的指导意见》，明确长江经济带工业绿色发展的主要抓手和保障措施，加快推动长江经济带工业绿色发展。2017年7月13日，环境保护部（现为生态环境部）颁布《长江经济带生态环境保护规划》，明确长江经济带生态环境保护的重点任务和保障措施。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告上进一步强调“以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展”，把保护长江生态环境作为长江经济带开发的重要前提。

2018年4月26日，习近平总书记在武汉召开深入推动长江经济带发展座谈会，提出推进长江经济带高质量发展，使长江经济带成为引领我国经济高质量发展的生力军。2018年10月18日，《国务院关于汉江生态经济带发展规划的批复》发布，长江经济带发展战略进一步丰富。2018年11月5日，习近平主席在首届中国国际进口博览会开幕式演讲中指出，将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，着力落实新发展理念，构建现代化经济体系，推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放。

2013年以来长江经济带发展被确立为新时期国家重大战略，并不断推进长江经济带战略向纵深发展。长江经济带交通网络、产业布局、生态环境、新型城镇化、对外开放、体制机制创新等战略部署不断细化，长江经济带沿线11省市陆续出台相应的地方行动方案，长江经济带发展进入全面实施推进阶段。