新中国成立以来，中国区域发展战略和政策的演变大体经历了向西推进的平衡发展阶段（1949—1978年）、向东倾斜的不平衡发展阶段（1979—1990年）、区域协调发展战略启动阶段（1991—1998年）、协调发展战略全面实施阶段（1999—2014年）、区域协调发展战略纵深推进阶段（2015—2017年9月）、区域协调发展战略成为国家战略（2017年10月以后）这六个不同时期（魏后凯，2008）。

一 向西推进的平衡发展阶段（1949—1978年）

旧中国遗留下来的经济基础十分薄弱，生产力分布畸形，工业偏集于东部沿海一隅（茶洪旺，2005）。新中国成立以后，国家在全国有计划地合理分布工业，使工业接近原料、燃料产区和产品消费地区，提高落后地区的经济水平，巩固国防，作为调整生产力布局的原则和方向，将其纳入历次国民经济计划（魏后凯，2006）。

1.生产力布局第一次大规模向西推进

国民经济恢复时期，为迅速恢复和发展生产，国家首先把经济建设的重点放在以辽宁为中心的东北地区，开工建设了一批煤炭、电力、钢铁、铝冶炼、机械等重点项目（欧阳渊，2010）。同时，国家开始把一些轻工业企业内迁到东北北部、西北、华北和华东的一些地区，使之接近原料地与广大消费地区（魏后凯，2006）。“一五”时期，国家提出了有计划地、均衡地在全国布局工业的指导方针，这一时期，国家把建设重点首先放在重工业有一定基础的东北地区，同时还集中建设了武汉、包头、兰州、西安、太原、郑州、洛阳、成都等工业基地。

2.“大跃进”时期的均衡布局和地方经济体系

“二五”计划时期，中国生产力布局的方针主要集中在两个方面：一是期望在全国实现工业的均衡分布。二是期望各大协作区和各省区均能各自建立比较独立和完整的经济体系（魏后凯，2006）。1963—1965年，在地区布局方面，国家在充实和发展华东地区重工业的同时，进一步加强了内地的工业建设（张平，2005）。

3.“三线建设”时期的第二次大规模西进

中国第三和第四两个五年计划的制定以及生产建设，都转向了以备战为中心、以建设三线地区为重点的轨道。“三五”时期，国家重点是加强西南地区的建设。这五年内，内地建设投资达631.21亿元，占全国基本建设投资的64.7%（魏后凯，2006）。“四五”时期，“三线建设”的重点转向“三西”（豫西、鄂西、湘西）地区，同时积极进行大西南的建设。在此期间，根据经济发展状况和战备的要求，将全国划分为西南、西北、中原、华南、华东、华北、东北、山东、闽赣和新疆10个经济协作区，要求在每个协作区内逐步建立不同水平、各有特点、各自为政、大力协作的工业体系和国民经济体系；要求各省市区的成套机械设备和轻工产品尽快做到自给，建立为农业服务的地方工业体系，建立各自的“小三线”。从“四五”后期到“五五”初期，国家投资的地区重点开始逐步向东转移（张平，2005）。

二 向东倾斜的不平衡发展阶段（1979—1990年）

1979—1990年，中国区域发展战略主要受不平衡发展思潮的影响，国家投资布局和区域政策强调效率目标，向条件较好的沿海地区倾斜，同时对贫困落后地区和少数民族地区给予一定的补偿。随着经济发展战略和体制的转轨，国家区域政策的手段也日趋多元化（魏后凯，2009）。具体而言，主要表现为以下方面：第一，区域经济发展指导方针的转变。从“六五”计划开始，中国生产力布局和区域经济发展的指导方针，由过去主要强调备战和缩小地区差别，逐步转移到以提高经济效益为中心，向沿海地区倾斜（魏后凯，2008）。第二，国家投资布局重点逐步东移。在“六五”时期，中国生产力布局基本上是以提高经济效益为中心，向优势地区倾斜。到“七五”前期，中国生产力布局进一步向沿海地区倾斜（魏后凯，2008）。第三，实施沿海对外开放政策。1979—1990年，形成了一条从南到北沿海岸线延伸的沿海对外开放地带。第四，实行国家扶贫开发政策。20世纪80年代初，中国开始酝酿并着手解决贫困地区的问题。1986年，国务院成立了贫困地区经济开发领导小组，并将扶持“老少边穷”地区尽快摆脱经济文化落后状况，列入国民经济“七五”发展计划（魏后凯，2008）。第五，进一步完善民族地区政策。1979年以来，虽然国家把投资布局和政策支持的重点放在沿海地区，但仍然在人力、财力、物力和技术等方面对少数民族地区给予相应支持，并在政策上给予特殊照顾（魏后凯，2008）。

三 区域协调发展战略启动阶段（1991—1998年）

自20世纪90年代初以来，面对地区发展差距特别是东西差距的不断扩大，国家正式把促进地区经济协调发展提到了重要的战略高度，区域发展战略开始了从不平衡发展到协调发展的根本转变（魏后凯，2008）。

1.提出地区经济协调发展的总方针

《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》明确指出，要“促进地区经济朝着合理分工、各展其长、优势互补、协调发展的方向前进”。 《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》明确指出：“从‘九五’ 开始，要更加重视支持内地的发展，实施有利于缓解差距扩大趋势的政策，并逐步加大工作力度，积极朝着缩小差距的方向努力。”

2.实行全方位的对外开放政策

自1992年邓小平同志南方谈话以来，在进一步巩固沿海地区对外开放成果的基础上，逐步加快了中西部地区对外开放的步伐。在全国范围内形成了沿海、沿边、沿江和内陆省会（首府）城市相结合的，多层次、多渠道、全方位的对外开放格局（魏后凯，2008）。

3.调整国家投资和产业布局政策

为加快中西部地区的经济发展，中央提高了在中西部地区的投资比重，并积极推动沿海一些加工制造业逐步向中西部资源丰富地区转移扩散。一是国家投资布局重点逐步向中西部转移。二是在资金和政策上支持中西部地区乡镇企业发展。三是有计划地引导沿海地区和中心城市逐步将棉纺初加工能力转移到中西部产棉地区（魏后凯，2008）。

4.完善国家扶贫政策和民族地区政策

1994年4月，国务院制定并实施了《国家八七扶贫攻坚计划》。1996年10月，中共中央、国务院发出了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》。“九五”计划又提出要基本消除贫困的目标。同时，国家还采取了一系列政策措施促进少数民族地区发展致富。

四 协调发展战略全面实施阶段（1999—2014年）

自1999年以来，为促进区域经济协调发展，国家先后制定实施了西部大开发战略、东北地区等老工业基地振兴战略和促进中部地区崛起战略，近年又提出推进形成主体功能区，这表明中国已经进入区域协调发展战略全面实施阶段（魏后凯，2008）。

1.实施西部大开发战略

1999年9月，党的十五届四中全会正式提出实施西部大开发战略，并强调，实施西部大开发战略、加快中西部地区发展，关系经济发展、民族团结、社会稳定，关系地区协调发展和最终实现共同富裕，是实现第三步战略目标的重大举措。2000年1月，国务院决定成立西部地区开发领导小组，之后，国务院先后批复实施“十一五”“十二五”两个西部大开发规划，为推进实施西部大开发工作发挥了引领作用。

2.振兴东北地区等老工业基地

2002年11月，党的十六大报告明确提出：“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业。”2003年10月，中共中央、国务院发布 《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，对振兴东北等老工业基地做出重大战略部署。2007年8月，国务院正式批复 《东北地区振兴规划》，提出经过10—15年的努力实现东北地区全面振兴，并将规划范围扩展到内蒙古东部地区。2013年，国务院批复 《全国老工业基地调整改造规划》，标志着老工业基地振兴政策向全国范围延伸。

3. 促进中部地区崛起

2004 年9 月，党的十六届四中全会提出“促进中部地区崛起”。2006年4月，中共中央、国务院发布《关于促进中部地区崛起的若干意见》。同年5月，国务院办公厅发布《关于落实中共中央国务院关于促进中部地区崛起若干意见有关政策措施的通知》，提出了56条具体落实意见。2007年1月，国务院办公厅下发《关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》，明确中部六省26 个城市比照实施振兴东北地区等老工业基地有关政策，243个县（市、区）比照实施西部大开发有关政策。[※注] 2009年9月，国务院通过《促进中部地区崛起规划》。2012年国务院印发《中共中央国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》，指出要稳步提升中部地区“三基地、一枢纽”地位。

4.鼓励东部地区率先发展

国家对东部地区的发展尚无整体规划，从“鼓励东部地区加快发展”到“鼓励东部地区率先发展”，国家政策更多地体现在支持局部地区发展方面。 东部沿海地区经济比较发达，人口比较密集，开发强度较高，资源环境问题更加突出，因此，东部地区率先发展是为了解决东部地区的“膨胀病”（肖金成、安树伟，2019）。2008年编制出台的 《珠江三角洲规划》指出，珠江三角洲要率先建成资源节约型和环境友好型社会，率先建设创新型区域，率先建立社会主义和谐社会，率先建立更加开放的经济体系。2010年出台的《主体功能区规划》将环渤海地区、长江三角洲地区和珠江三角洲地区划定为优化开发区域。2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，东部地区城市群主要分布在优化开发区域，面临水土资源和生态环境压力加大、要素成本快速上升、国际市场竞争加剧等制约，必须加快经济转型升级、空间结构优化、资源永续利用和环境质量提升。2014年以来，京津冀协同发展战略也是以解决北京“大城市病”为出发点（肖金成、安树伟，2019）。

5.完善老少边穷地区政策

近年来，国家发改委会同有关部门和地方，制定实施了支持革命老区开发建设的规划和政策，初步形成“1258”的老区支持政策体系（国家发改委，2016）。即“1”总体指导意见、2个区域性政策意见、5个重点老区振兴发展规划、8个涉及老区的片区区域发展与扶贫攻坚规划。2014年9月，国家发改委出台《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》，成为支持全国革命老区开发建设和脱贫攻坚的纲领性文件。针对特殊困难老区的政策措施包括两类：一是2012年国家发改委编制实施《关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》。二是2011年国务院同意沂蒙老区18个县（市、区）在安排中央预算内投资等资金时参照执行中部地区政策。此外，2012年以来，国家发改委先后组织编制了陕甘宁、赣闽粤、左右江、大别山、川陕5个跨省区重点革命老区振兴发展规划，以及武陵山、秦巴山、滇桂黔石漠化、六盘山、吕梁山、燕山—太行山、大别山、罗霄山8个集中连片特困地区的区域发展与扶贫攻坚规划。

为促进民族地区经济社会发展，2014 年中共中央、国务院发布《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》[※注]，从坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路、围绕改善民生推进民族地区经济社会发展、促进各民族交往交流交融、构筑各民族共有精神家园、提高依法管理民族事务能力、加强党对民族工作的领导六个方面提出25条意见，旨在切实加强和改进新形势下民族工作，团结带领全国各族人民共同推进全面建成小康社会，努力实现中华民族伟大复兴的中国梦。

为促进边境地区经济社会发展，国家民委先后制定兴边富民行动“十一五”和“十二五”规划。2011年发布的《兴边富民行动规划（2011—2015年）》指出，“十二五”时期是边境地区全面建设小康社会的关键时期，要促进边境地区经济社会又好又快发展与社会和谐稳定，为边境地区与全国同步全面建成小康社会奠定坚实基础。

针对农村贫困问题，2011年中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》[※注]，扶贫范围在重点县和贫困村的基础上，增加了六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区等14个集中连片特困区。

6.推动资源型城市转型

2007年12月，国务院发布《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，之后国务院分别于2008年、2009年和2011年分三批确定69个资源枯竭城市，中央财政给予转移支付支持。2013年12月，国务院印发《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》。

五 区域协调发展战略纵深推进阶段（2015—2017年9月）

2015年以来，区域协调发展战略持续实施，国家先后制定实施了西部大开发“十三五”规划、东北地区等老工业基地振兴“十三五”规划和促进中部地区崛起“十三五”规划，老少边穷政策逐步完善，资源型城市转型加快推进，近年又提出京津冀协同发展战略，推动长江经济带发展，推进陆海统筹，表明中国已经进入区域协调发展战略纵深推进阶段。

1.持续实施四大板块协调发展战略

2017年1月5日，国务院正式批复《西部大开发“十三五”规划》，提出要结合新时期西部地区发展的阶段性特征和突出矛盾，持续实施好西部大开发战略。要紧抓基础设施和生态环保两大关键，增强可持续发展支撑能力，统筹推进新型城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化协调发展，推动西部经济社会持续健康发展，实现与全国同步全面建成小康社会的奋斗目标。2016 年12 月19 日，国家发改委印发《东北振兴“十三五”规划》，是“十三五”时期推进东北老工业基地振兴发展的重要依据，要努力走出一条质量更高、效益更好、结构更优、优势充分释放的振兴发展新路，与全国同步全面建成小康社会。[※注] 2016 年12 月17 日，国务院批复《促进中部地区崛起“十三五”规划》，提出要把中部地区建设成为全国重要先进制造业中心、全国新型城镇化重点区、全国现代农业发展核心区、全国生态文明建设示范区、全方位开放重要支撑区。中共中央的战略决策与政策安排对中部地区崛起发挥了强大的推动作用。东部地区率先发展继续得到积极支持，并聚焦推动产业升级，实施创新驱动发展战略，完善全方位开放型经济体系。

2.老少边穷政策逐步完善

2016年，国务院制定实施《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划的通知》，阐明国家支持少数民族和民族地区发展、加强民族工作的总体目标、主要任务和重大举措，是“十三五”时期促进少数民族和民族地区全面建成小康社会的行动纲领（龙小红，2017）。2017年5月印发《兴边富民行动“十三五”规划》，指出坚持“富民、兴边、强国、睦邻”宗旨任务，坚持捍卫国家主权和领土完整，以保基本、补短板为重点，着力实施强基固边、民生安边、产业兴边、开放睦边、生态护边、团结稳边，建设繁荣稳定和谐边境，巩固祖国边防，确保边境地区与全国同步全面建成小康社会。2015年11月发布 《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，确保到2020年农村贫困人口实现脱贫。2016年《“十三五”脱贫攻坚规划》发布，阐明“十三五”时期国家脱贫攻坚总体思路、基本目标、主要任务和重大举措，是指导各地脱贫攻坚工作的行动指南，是各有关方面制定相关扶贫专项规划的重要依据。旨在加快破解贫困地区区域发展瓶颈制约，不断增强贫困地区和贫困人口自我发展能力，确保与全国同步进入全面小康社会。

3.加快推动资源型城市转型

2016年，国家发改委印发《关于支持老工业城市和资源型城市产业转型升级的实施意见》，提出“用10年左右时间，建立健全支撑产业转型升级的内生动力机制、平台支撑体系，构建特色鲜明的现代产业集群”。2017年1月，国家发改委发布《关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》[※注]，坚持分类指导、特色发展，对推动资源型城市在经济发展新常态下发展新经济、培育新动能，加快实现转型升级提出指导性意见。在《关于支持首批老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区建设》[※注] 中，确定辽宁中部（沈阳—鞍山—抚顺）、吉林中部（长春—吉林—松原）、内蒙古西部（包头—鄂尔多斯）等12 个城市（经济区）作为首批产业转型升级示范区。

4.加快推动京津冀协同发展

2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开京津冀协同发展座谈会，将京津冀协同发展上升为重大国家战略。2015年4月30日中央政治局会议通过 《京津冀协同发展规划纲要》，提出京津冀协同发展的核心是有序疏解北京非首都功能。2017年4月1日，中共中央、国务院决定设立雄安新区，作为疏解北京非首都功能集中承载地。随后在党的十九大报告中提出“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’ 推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区”，进一步确立了京津冀协同发展在国家重大发展战略中的重要地位。

5.推动长江经济带发展

2014年9月12日，国务院印发《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，首次明确长江经济带在区域发展总体格局中的重要战略地位。随后出台《长江经济带综合立体交通走廊规划（2014—2020年）》。2016年3月25日，中共中央政治局审议通过《长江经济带发展规划纲要》，确立了长江经济带“一轴、两翼、三极、多点”的发展格局。2016年1月5日，习近平总书记在重庆主持召开推动长江经济带发展座谈会，指出推动长江经济带发展是一项国家级重大区域发展战略。

6.推进陆海统筹

2015年8月20日，国务院印发《全国海洋主体功能区规划》，成为海洋空间开发的基础性和约束性规划。2016年国家发改委印发《国家海洋局关于促进海洋经济发展示范区建设发展的指导意见》。2017年5月，国家发改委、国家海洋局联合印发《全国海洋经济发展“十三五”规划》。

六 区域协调发展战略成为国家战略（2017年10月以后）

针对中国特色社会主义新时代新的主要矛盾，党的十九大报告首次提出区域协调发展战略，标志着区域协调发展上升为国家重大发展战略。同时，报告对区域协调发展战略的实施做出具体部署，包括加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制。以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化；以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区；以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展；支持资源型地区经济转型发展；加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全；坚持陆海统筹，加快建设海洋强国；为区域协调发展指明具体方向。

截至目前，西部大开发、东北等老工业基地振兴、京津冀协同发展、长江经济带等战略已取得初步进展。2019年3月19日，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，提出要围绕抓重点、补短板、强弱项，在注重生态环境“大保护”的同时，提高西部地区对外开放和外向型经济发展水平，推动高质量发展，促进西部地区经济社会发展与人口、资源、环境相协调。2018年9月26日，习近平总书记就深入推进东北振兴提出六项要求：一是以优化营商环境为基础，全面深化改革；二是以培育壮大新动能为重点，激发创新驱动内生动力；三是科学统筹精准施策，构建协调发展新格局；四是更好支持生态建设和粮食生产，巩固提升绿色发展优势；五是深度融入共建“一带一路”，建设开放合作高地；六是更加关注补齐民生领域短板，让人民群众共享东北振兴成果。就京津冀协同发展战略而言，2018年，中共中央、国务院先后批复《河北雄安新区规划纲要》和《河北雄安新区总体规划（2018—2035年）》。2019年1月24日，《中共中央、国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》发布，支持雄安新区全面深化改革和扩大开放。2018年3月29日，北京市人大常委会听取和审议了《北京城市副中心控制性详细规划（草案）》。2019年1月11日，北京市级行政中心正式迁入北京城市副中心，成为推动京津冀协同发展、探索人口经济密集地区优化开发模式重要举措。此外，《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出，以重庆、成都、武汉、郑州、西安等为中心，引领成渝、长江中游、中原、关中平原等城市群发展，带动相关板块融合发展。以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，调整区域经济结构和空间结构，推动河北雄安新区和北京城市副中心建设，探索超大城市、特大城市等人口经济密集地区有序疏解功能、有效治理“大城市病”的优化开发模式。充分发挥长江经济带横跨东中西三大板块的区位优势，以共抓大保护、不搞大开发为导向，以生态优先、绿色发展为引领，依托长江黄金水道，推动长江上中下游地区协调发展和沿江地区高质量发展。

2019年9月18日，习近平总书记主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，提出要坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，促进全流域高质量发展，至此，黄河流域生态保护和高质量发展正式成为重大国家战略。