新中国财政学70年的发展过程，是社会主义财政学的发展过程，同时也是中国特色财政学的发展过程。在这一过程中，随着社会主义国家实践的进展，财政学有了相适应的变化。新中国财政学70年的发展有清晰的基本脉络，并取得了突出的成就。

第一节 新中国财政学70年的基本脉络

新中国成立伊始，万象更新，在国民经济恢复的同时，财政学有了根本性的变化，一些不同于旧中国时期的财政学教科书问世，反映了财政学界探索新财政学的成就。随着社会主义改造任务的完成，中国进入计划经济时代。一方面适应计划经济发展的需要，另一方面与苏联的决裂加快了新中国财政学的探索进程，财政学界欣欣向荣，形成了国家分配论、货币关系论、国家价值分配论、再生产论、剩余产品决定论等多个流派。

“文化大革命”时期，财政学不仅没有得到发展，而且遭到了破坏，一些错误的理论甚至误导了财政制度建设。例如，1974年的税制改革就受到了“非税论”的影响，过于简化的税制未能适应后来实践的需要。

“十年浩劫”过后，中国特色社会主义建设进入了一个新时期。改革开放让中国财政学又迎来新的春天。学术争论推动了国家分配论、国家价值分配论、再生产论、剩余产品决定论等传统财政学理论流派的进一步发展。这种发展不仅仅发生在各理论流派内部，各流派之间的争论更是有力地推动财政学发展进入了一个新阶段。20世纪80年代初期，社会共同需要论的提出，让中国财政学又多了一个新流派。进入90年代，又形成了意在打通国家形成之前与之后整个历史过程，并吸收诸多流派可取之处而集大成的“社会集中分配论”。

1978年中国实行改革开放政策之后，市场化改革越来越深入，财政改革有了新进展，财政学界对财政有了新的认识。1992年社会主义市场经济体制改革目标的明确，让“公共财政”这一本来只与资本主义联系在一起的概念，在社会主义市场经济实践中有了新的用武之地。中国式的公共财政论应运而生。公共财政论的内容和形式因应实践进展和理论创新而有不同的表现形式。在引入、借鉴、吸收国外财政学研究成果的基础上，中国财政学者陆续推出了“权益—伦理型公共产品”“两层次财政分配平衡原理”“财政三元悖论”“公债规模效应曲线”等带有原创性的本土研究成果。

2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，赋予财政以新定位，即“财政是国家治理的基础和重要支柱”。这一定位，极大地推动了财政学的繁荣和发展，促进了中国财政理论话语体系、学术体系、学科体系的建设。在这一定位的指引下，现代财政制度得到了更深入的研究，现代财政制度论因此逐步确立起来。公共财政论和现代财政制度论在社会主义市场经济体制背景下，有诸多共通之处。建立现代财政制度的实践，让新时代中国财政学的发展进入了新阶段。

财政在国家职能实现中扮演重要角色，学界对财政本质、财政职能和作用、财政与经济关系、财政收入、财政支出、财政平衡、财政管理等的认识也不断推进。进入新时代以来，与社会主义市场经济相适应的财政改革不断深化，财政政策在宏观经济调控中的作用不断增强，财政在经济、政治、社会、文化、生态文明建设等诸多方面都发挥了积极作用，财政与国家治理的关系亟须在新的财政学中得到更多的探索。

本章透过不同视角的财政学建设，对新中国财政学70年发展历程作一简要的梳理，以期更好地把握财政学发展的基本脉络，在此基础上，按照财政学体系的组成板块，回顾70年来新中国财政学的主要成就。

第二节 与社会主义市场经济实践相呼应的财政学

本节从与社会主义国家建设相适应的财政学、与经济体制改革相适应的财政学以及与财政实践相适应的财政学三个层面入手，力求反映中国与社会主义市场经济实践相呼应的财政学演变发展的全貌。

一 与社会主义国家建设相适应的财政学

新中国成立之前，中国财政学者就开始探索与中国实际相结合的财政学。千家驹在20世纪40年代中后期撰写并于1949年出版的《新财政学大纲》[※注]就是将阶级分析方法引入财政学的尝试。新中国成立以后，财政学即与旧财政学决裂，在20世纪30年代就著有《财政学》教科书的尹文敬，在马克思主义政治经济学的指引下，1953年出版了《国家财政学》[※注]，对财政学作了积极的探索。丁方、罗毅在1951年出版的《新财政学教程》[※注]、粟寄沧1951年出版的《新财政学教程》[※注]，等等，均是力图写出与社会主义国家建设相适应的财政学。

作为一个社会主义国家，新中国最初主要向苏联学习。苏联的财政学和财政实践，都对新中国有直接的影响。1964年中国人民大学财政教研室的《财政学（初稿）》的出版，有着特殊意义。新中国成立以后，苏联专家在中国人民大学传播苏联财政理论和实践知识，编译版的苏联财政学讲义扩散到全国，直接导致新中国财政学在发展的初期就有较深的苏联印记，这一印记并没有随着苏联专家的撤离而即刻消除，这种印记所产生的影响甚至到今天还有不同程度的表现。1964年全国财政理论讨论会召开，财政理论问题得到了更深入的讨论，加上社会主义国家财政实践的推动，具有中国特色的财政学教科书问世有了较好的基础。可惜，“文化大革命”导致本来应该有新发展的财政学没有得到应有的发展。

“文化大革命”之后，社会主义财政学才真正进入发展的黄金时期。一方面，财政部高等财经院校统编教材《社会主义财政学》和财政部财政科学研究所专家编写的《财政学》先后问世，另一方面，财政学的各分支分科如国家预算、国家税收、企业财务、基本建设投资、国有资产管理、国际税收等在实践和理论发展的基础之上，有了相应的教科书，标志着这些分支学科趋向成熟。

这里对改革开放最初十年社会主义财政学的探索略作说明。社会主义财政学的主要内容有：财政基础理论，一般包括财政本质、财政职能和作用、财政与经济关系、财政收入、财政支出、财政平衡、财政管理等。对财政本质的认识是区分传统财政学理论流派的最重要标志。改革开放最初十多年的财政学教科书或理论专著都用相当的篇幅阐述各自对财政本质的理解，从而形成代表不同理论流派的财政学。社会主义财政学以社会主义政治经济学为基础，多与《哥达纲领批判》“六大扣除”有关。政治经济学中关于生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的认识，直接决定着财政学的基础理论。政治经济学中的劳动价值论，构成财政活动分析的基础。在生产、交换、分配、消费中寻找财政定位，强调再生产过程中的财政，是再生产理论的认识；强调财政是以国家为主体的分配，体现一种财政分配关系，是国家分配论的理解。

追溯到从20世纪60年代开始，国家分配论已成为中国财政学的主流理论。强调财政与国家有着密切的本质性关系。在社会主义国家中的财政，财政收入和财政支出均应围绕国家职能展开。财政学研讨中奉行“量入为出”的理财观。以收定支，追求财政平衡，不打财政赤字。现实中出现赤字，多解释为被动的结果，而不是主动为之。财政学研讨中涉及区分财政赤字与赤字财政，区分经济建设公债与弥补赤字的公债。财政赤字的合理性在很大程度上是通过将赤字解释为建设性赤字，从而有存在的必要。财政赤字以及因此带来的公债是为经济建设需要而安排的。1968年中国宣布既无外债又无内债并将此作为社会主义优越性的极端的实践与认识，应看作历史中较短暂的一页而被匆匆翻过。赤字与公债在社会主义国家财政实践中早有一席之地，也成为财政学分析不可或缺的一部分。

二 与经济体制改革相适应的财政学

新中国财政学70年可以从计划经济财政学与市场经济财政学的关系中找到一条基本脉络。从新中国成立之后一直到改革开放之前，中国基本上是在建立计划经济财政学；改革开放以来，中国基本上是在建立和完善市场经济财政学。计划财政学和市场财政学只是为了行文的方便所选择的简称。前者是指与计划经济体制相适应的财政学，后者则是指与市场经济体制相适应的财政学。换种说法，前者可以称为国家财政学，后者称为公共财政学。

从新中国成立一直到1978年改革开放之前，阶级斗争是社会主义国家的中心工作，相应地，那时的财政学不可避免地留下了很深的阶级斗争烙印。阶级分析在财政学中较为常见。一直到1978年改革开放以后，社会主义国家的中心工作转到经济建设之后，阶级分析的内容才逐步减少，但财政的阶级性问题仍时不时被提出。在计划经济时代，计划部门是政府部门的领头羊，财政扮演的是会计角色，银行是作为出纳而存在的。在这样的条件下，财政的作用更多是配合国家计划的落实。计划经济所对应的是短缺经济时代，财政在“发展经济、保障供给”中发挥重要作用。按照计划经济的设想，效率、公平、宏观经济稳定都可以通过计划得以实现。正因为如此，计划财政学才会在财政本质、财政职能和作用、财政与经济关系等更多是抽象意义上的问题着力。计划财政学也涉及一些具体问题，但更多的是财政实践经验的总结，如财政结余动用很容易导致“一女二嫁”（结余资金实际上已经被利用），财政、信贷和物资的国民经济综合平衡（即“三平”，后发展为包括外汇平衡在内的“四平”）理论等。这样，计划财政学涉及具体财政问题更多的是对时行财政制度的介绍和解释，财政基础理论和具体财政问题有许多是脱节的。

从计划财政学到市场财政学，并不是自动跳跃完成的，而是经历了一个过程，与市场逆向成长是相适应的。市场成长的另一面是国家从特定范围的退出。国家的缺位与越位是相对于市场经济所要求的国家功能作用而言的。在计划经济时代，国家活动本来就覆盖到经济社会的各个角落，也就无所谓越位。市场经济条件下国家的缺位与越位是密切相关的，正是因为越位，国家没有足够的资源投入缺位领域，在财政上的表现为财政在某些领域的欠账，其中主要是公共产品和公共服务提供领域的欠账。

计划经济的资源配置效率不如市场经济，这是市场经济之所以最终替代计划经济的直接原因。尊重市场在资源配置中的基础性作用（后改为“决定性作用”），这是社会主义市场经济的基本要求。财政与市场的关系这一在计划经济条件下几乎不触及的问题，在市场经济条件下不仅不能回避，而且需要深入研究。市场的有效活动范围，直接决定财政的活动范围。市场活动不能解决的社会公平和宏观经济稳定问题，需要财政在其中发挥作用。如果说在计划经济条件下，财政即国家财政，而且国家是不受市场约束的国家，那么在市场经济条件下，财政即公共财政，作为财政主体的国家必须受到市场的约束。在计划经济条件下，财政活动的直接目标是完成国家计划，而在市场经济条件下，财政活动需要综合考虑效率、公平和稳定目标。

市场经济条件下的财政行为选择相当复杂，对各种经济主体的影响需要更深入的分析。基于计划经济背景的财政学自然需要转变，否则很难适应这种经济环境变化的要求。计划经济条件下生产资料所有制形式基本上是公有制，包括国有经济（全民所有制经济）和集体经济，而在社会主义市场经济条件下，公有制经济和非公有制经济的发展需要一视同仁，相应的财政收支形式、总量、结构等均会发生变化，财政学必须对这些新情况加以研究。在计划经济条件下，财政学只需要研究公有制经济的巩固和发展问题，财政更多的是直接调控经济，而在市场经济条件下，财政学需要同时研究公有制经济和非公有制经济的发展问题，财政更多的是间接调控经济，需要对财政与精细化的市场运作机制的关系进行深入研究，总结财政在市场经济条件下的运行规律，探讨财政收支的经济社会效应，寻找财政参与宏观经济调控之路。

市场经济条件下的财政学的关注点不再是财政的起源和发展，而是从市场失灵中找到财政活动的依据，而后转向为弥补市场失灵而可供选择的财政制度（财政收支、支出、管理制度）与财政政策（宏微观财政政策）分析。西方国家在发展市场经济上有丰富的经验，对市场财政学的研究相对深入，因此，需要立足国情，特别是社会主义国家的具体国情，引进与借鉴西方财政学，发展与社会主义市场经济相适应的财政学。建立社会主义市场经济体制是一项前无古人的事业，研究对象的不稳定性，决定了适应社会主义市场经济体制需要的财政学的发展必然是一个探索的过程。

自社会主义市场经济体制改革目标确定之后，中国财政学界对财政本质和职能作用问题的争论明显减少。有的直接将财政视为公共经济活动，力图用公共经济学取代财政学；有的在认可财政是以国家为主体的分配的基础之上，直接用财政功能取代财政职能，或直接引入R.A.马斯格雷夫开创的财政三职能说（政府的经济作用），认为财政具有资源配置、收入分配和经济稳定三职能，或在三职能的基础之上将“经济稳定职能”改为“经济稳定和发展职能”。财政学教科书与改革开放初中期相比，保留了财政收入—财政支出—财政管理—财政平衡（“收—支—管—平”）的架构，但次序上多将“支”排在“收”的前面。在计划经济条件下，有多少钱办多少事，财政已经是应收尽收，难以做到“以支定收”；在市场经济条件下，办多少事收多少钱，资源主要在市场上，只要经过法定程序，财政支出需要就有可能通过筹集财政收入而得以满足。“管”和“平”形式上不变，但具体内容已经有较大的变化。市场经济条件下的财政管理不同于计划经济。预算管理从国家预算管理转向政府预算管理，更加强调一级政府一级预算；预算管理技术日趋现代化，政府收支分类改革，预算编制和执行、监督、决算和预算周期都有了很大变化；政府间财政关系已不是计划经济条件下简单的财政权力的收放，而是以分税制为基础讲求规范性的财政管理体制。财政平衡理论从以财政平衡为中心的国民经济综合平衡（包括财政平衡、信贷平衡、物资平衡和外汇平衡）转向社会总需求和总供给平衡以及全局结构优化；财政收支不再苛求年度平衡，而是追求周期性平衡，追求社会总供求的平衡和宏观经济稳定。财政实践呼唤能够指导实践的财政理论，呼唤与实践相适应的财政学。

三 与财政实践相适应的财政学

（一）财政学研究范围的演变

从新中国成立到20世纪80年代初期，财政学的研究范围一直较为广泛。“财政”一词所覆盖的范围除了当今意义上的财政之外，还包括银行信贷、企业财务、保险等众多事务，甚至连会计也可算财政事务。相应地，这些财政事务都是财政学的研究范围。

随着改革开放的深入，财政从一些领域逐步退出。国营企业财务是国家财政的基础环节，但随着国有企业改革以及《企业财务通则》和《企业会计准则》的施行，企业财务逐步从财政学中分离出来，财政学中只是在国有经济、国有资产管理、国有资本管理时略有涉及。银行信贷、保险、会计等更多是企业行为，而不再归属于财政事务。相应地，中国财政学的研究范围逐步变窄。

在财政逐步退出一些领域的同时，新的财政事务也在出现，这些事务或原先就存在，但随着改革开放的深入，财政事务的重要性与日俱增，如税收事务；或原先已经灭失，但又重新出现，如公债事务；或原先不存在，因现实发展的需要而出现，如政策性金融事务，又如社会保障事务等。财政学对这些事务的关注重点不一。税收和公债得到较多的重视，政策性金融、社会保障等受重视程度明显不够。财政学研究范围确实变小，但财政学研究范围仍有较大的挖掘空间。除了一些重视不够的领域之外，重视较多的领域也有深入探索新理论的必要，如税收理论可以结合行为经济学发展、大数据技术的发展、人工智能技术的发展、“互联网+”的发展等进行深入研究。一些在财政学之外可以独立研究的领域，实际上仍然有与财政学进行跨学科研究的空间，如会计与财政的关系研究，如企业与财政的关系研究，如政府采购研究，等等。

从财政学是经济学的分支学科和财政是经济基础而不是上层建筑出发，财政政策是否属于财政学的研究范围，尚有争议。甚至同一学者在不同时期对财政政策是否属于财政学的研究对象有不同的看法。例如，王绍飞在1984年出版的专著《财政学新论》中主张财政学不研究财政政策；[※注]1989年出版的《改革财政学》修正了这一看法，而将财政政策视为财政学的研究对象。[※注]

（二）财政学研究方法的演变

新中国成立以来，财政学一直被视为经济学的分支学科，相应地，在改革开放之前，财政学的发展是基于马克思主义政治经济学的。政治经济学的研究方法在财政学中得到充分的体现。国家出现之后，财政与国家就有着直接的联系，因此马克思主义国家理论对于财政本质、财政职能和作用的界定有直接的影响，财政的阶级性问题研究在很大程度上是基于国家理论的。财政是经济基础还是上层建筑的争论更是反映了财政学与政治经济学的密切关系。与传统的马克思主义政治经济学一样，财政学在这个阶段主要运用的是定性分析方法，对质的研究超过了对量的研究。由于财政收入和支出不可避免地涉及数量问题，财政学也在一定程度上涉及定量分析，但相关研究是初步的。

改革开放以来，随着市场化改革的深入，传统的计划财政学研究方法已经很难适应现实的需要。在这样的背景下，与市场经济实践和理论结合得比较紧密的西方财政学又一次被引入。最初，有着大量数量分析方法的西方财政学教科书很难为财政学界所理解和接受。[※注]与此形成鲜明对比，当时中国大陆的财政学教科书几乎不用数学公式，主要依靠文字描述，且在剥笋式揭示财政本质以及阐述其他财政基础理论之后，多数内容是对时行财政制度的介绍并论证制度的优越性。典型的财政学教科书如《社会主义财政学》（中国财政经济出版社1980年第一版，1982年修订版，1987年第二次修订版），这本财政学教科书是财政部统编教材。

随着市场化改革的深入，首先是建立社会主义有计划商品经济目标的提出，接着是社会主义市场经济目标的明确，基于商品经济和市场经济背景的财政学教科书也随即面世。最初出版的这类财政学教科书一方面继承传统财政学基础理论，另一方面引入以市场失灵理论为起点的西方财政理论，力图实现两套理论的有机融合，推动中国特色财政学的发展。以国家职能和财政本质为起点的财政学与以市场失灵为起点的财政学如何有机融合是财政学发展的难题。

随着改革开放的深入，西方经济学又一次被引进、传播，以数量经济分析方法为主要特点的西方财政学也越来越多地为财政学人所熟悉和理解，并在现实财政问题研究中得到运用。现代经济学方法的运用，推动财政学向公共经济学的转型。在这一过程中，福利经济学、公共选择理论、计量经济学、实验经济学、行为经济学等涉及的各种研究方法在财政学研究中得到不同程度的运用。

公共管理学研究方法在财政学中也得到一定的运用。公共管理学是一门交叉学科，财政学一度力图对接公共管理学，但总体上看并不成功。之所以嫁接公共管理学，与财政学专业在中国发展遇到的难题有关。希冀通过嫁接公共管理学，让财政学专业可以与英美大学的相关专业对接，同时为财政学专业寻找未来。财政学和公共管理学在预算管理、税收管理、公共财政政策分析等诸多研究对象上有交叉重叠，这是两个学科的研究方法可能共通的基础。但事与愿违，除了少数大学之外，多数本来将财政学与公共管理学对接的大学最终选择了将二者分开，但财政学已经不同程度地运用本来主要是公共管理学领域运用的研究方法。随着全面深化改革目标的确立，从国家治理视角研究财政，成为财政学发展的重要支撑力量。[※注]

财政学在发展中，与多个学科的交叉融合，结果之一就是财政学研究方法的日趋丰富。工具箱更加丰富，财政学的发展也因此可能进入快车道。财政学研究方法从仅限于传统的政治经济学方法，到多种方法兼容并蓄，更多地引入现代经济学方法来研究市场经济条件下的财政活动。无论是与新中国成立之初相比，还是与改革开放初期相比，财政学的研究方法有了根本性的变化，财政学已经“面目全非”，但“焕然一新”。财政学研究中越来越多地强调定量分析，更多地用到现代经济学方法，市场经济的话语体系更受欢迎，空洞的研究正逐步退出历史的舞台。

建设中国特色社会主义，实现社会主义现代化强国的目标，需要国家治理体系和治理能力现代化，为此，需要研究与国家治理现代化相适应的财政学。

第三节 新中国财政学70年的主要成就

新中国财政学的主要成就可以概括为以下三个方面：第一，新中国财政基础理论，尤其是财政本质理论得以形成。第二，社会主义市场经济条件下的财政理论得到长足发展。第三，宏观财政理论的重要性日益凸显。

一 财政本质理论

从新中国成立一直到20世纪90年代初期，中国财政学界对财政本质理论进行了深入的探讨，形成了传统财政学理论的几大流派。

新中国成立以后，苏联对中国财政学的发展产生了广泛的影响，苏联财政学对财政本质的认识基于一种货币关系即所谓货币关系论。但是，这样的财政本质认识受到中国学者的质疑。如果说财政是一种货币关系，那么财政所涉及的实物分配又该如何理解？农民交公粮，是在纳税，肯定是财政行为，但并没有表现为以货币为中介的经济活动。因此，货币关系论从引入之初就受到质疑。当然，现代经济在很大程度上是货币经济，实物交易所占比例较低，从事物的主要方面来看，货币关系论也不能说没有道理。苏联社会主义建设的成就，让更多的人唯马首是瞻，但中国从来不缺乏对财政本质问题独立思考者。大规模反思苏联财政理论的不足，并提出中国自己的财政本质理论基本上是在苏联政府撕毁合同事件之后。20世纪60年代初是中国财政本质理论发展的一个高峰期。

许廷星1957年出版的《关于财政学的对象问题》[※注]篇幅很小，仅有36页。这本小册子从“货币关系论”不能解释中国历代财政上的征实问题入手，寻求系统阐述国家分配论。在许廷星看来，“财政学则是生产诸关系中有关分配关系发展的科学，它研究人类社会各个发展阶段上国家对社会产品或对国民收入分配及再分配的规律”。[※注]“马克思列宁主义财政学的对象是国家关于社会产品或国民收入分配与再分配中的分配关系，简单说，也就是人类社会各个发展阶段中国家对社会的物质资料的分配关系。”[※注]一般认为，这标志着国家分配论最初的系统化提出。许毅、邓子基等大批财政学家倡导国家分配论，自20世纪60年代起，国家分配论成为中国财政学的主流学派。当然，一种理论在系统化提出之前，总是有各种理论的沉淀。从这点出发，无论是丁方、罗毅，还是尹文敬，都提出了一些后来称之为国家分配论的要点。

20世纪60年代是中国财政学各种理论流派提出的黄金时期，价值分配论、国家资金运动论、再生产论、剩余产品价值运动论等，均在这一时期面世。1964年在旅大市召开的财政学讨论会集中展示了这些理论，具体可参见会议论文集。[※注]20世纪80年代，何振一的社会共同需要论提出。社会共同需要论是在区分“财政一般”和“财政特殊”的基础之上提出对财政本质的认识。“社会再生产过程中为满足社会共同需要而形成的社会集中化的分配关系，这就是财政范畴的一般本质或内涵。”[※注]不同历史阶段的各个财政特殊，共同点有二：“都是社会再生产过程中客观形成的，满足社会共同事务消费需要（以下简称为社会共同需要）的分配；都是以社会的代表占据支配地位而进行的社会集中化的分配，反映的是社会与个人和社会集团之间的分配关系。”[※注]何振一进而分析了社会共同需要的本质。他认为：“社会共同事务需要，并不是人人都需要，更不是全社会人人的主观欲望和主观要求的总和。……社会共同需要，它不是普通意义上的大家都需要，也不是全社会个人需要和集团需要的机械加总，在阶级社会中也不是各个阶级的共同需要，而是就社会总体或社会自身而言，是维持一定社会存在，一定社会再生产的正常运行，必须由社会集中组织的事务的需要，是一般的社会需要。社会需要按内容划分，不外是个人（集体）需要和社会一般需要两个部分。”[※注]

传统财政学理论流派的区分标志是对财政本质的认识，由此衍生出财政与国家是否有本质联系，什么是财政的职能以及财政职能有哪些，财政是什么时候产生的，财政在共产主义社会是否存在等问题。对这些问题的回答不尽相同。贾康于20世纪90年代提出了“社会集中分配论”，将国家产生之前、之后及未来可能的“消亡”在历史视野中打通，力求理清广义、狭义财政的逻辑层次和认知框架，在突破既有“国家分配论”的局限与不足的同时，充分吸纳其他理论流派的合理科学内容，从而在财政本质这一基础理论认识上集大成。[※注]

透过现象看本质，是财政科学的重要使命。财政本质理论的发展体现了新中国财政学者独立思考、探究财政理论的科学精神，成为中国人为财政学基础理论所做出的独树一帜的学术贡献。

二 公共财政理论和现代财政制度论

社会主义市场经济改革目标确定之后，财政理论的发展主流方向是公共财政论。在计划经济时代，公共财政是资本主义财政的代名词。随着社会主义国家接受市场经济观念，公共财政的引入和借鉴也是自然而然的事。从中国国情出发，发展具有中国特色的公共财政论，才能真正指导社会主义市场经济条件下的财政实践。

中国的市场经济是社会主义市场经济，公有制基础决定了它不同于私有制基础的西方市场经济。在这一背景下，中国式公共财政论需要能对大规模营利性国有经济的存在作出合理的解释。公共财政是一视同仁的财政，是法治化的财政，是非营利性的财政。[※注]同时，公共财政还应该是民主的财政，是与社会主义民主要求相适应的财政。国有经济何去何从将直接决定着中国财政的活动范围，将直接影响中国式公共财政论的发展方向。“双元结构财政论”就是在这样的背景下提出的。双元结构财政将社会主义市场经济条件下的财政区分为公共财政和国有资产财政（后改称“国有资本财政”），前者在形式上与发达国家的公共财政更接近，涉及的是非营利性活动，后者则是具有中国特色的营利性财政活动。[※注]

2013年，随着“财政是国家治理的基础和重要支柱”的提出，深化财税体制改革的任务是建立现代财政制度。由此，现代财政制度研究得到越来越多的重视。什么是现代财政制度？有了目标，才有改革的方向。现代财政制度具有什么特征，建立现代财政制度的基本原则有哪些？[※注]对这些问题的回答，将有助于现代财政制度理论的发展，从而为中国财政学的发展添砖加瓦。

财政与国家治理的关系，再一次引发财政属性和财政学学科属性的讨论。在20世纪60年代，财政学界为财政是经济基础还是上层建筑展开了热烈的讨论。邓子基编的《财政是经济基础还是上层建筑》[※注]，收录了9篇主题论文，多数观点认为财政是经济基础范畴，因此财政学是经济学的分支学科观点深入人心。但是，财政与上层建筑联系密切，随着财政是国家治理的基础和重要支柱新定位的提出，需要重新审视。贾康在其代表作之一《财政本质与财政调控》（经济科学出版社1998年版）中的分析结论，是必须把“财政”区分为财政分配关系（生产关系总和的一部分）与财政分配手段（政策、体制、工资等），前者属于经济基础，后者则属于上层建筑。国家治理视角的财政学亟待在已有这些认识成果的基础上加快建立起来，这就是适应新时代的财政学。

三 宏观财政理论

新中国成立以来，宏观财政理论得到了发展。最初建立起来的宏观财政理论可以称之为传统的财政平衡观，财政平衡、信贷平衡、物资平衡、外汇收支平衡一环扣一环，实现内外平衡，任何一环的打破都可能导致其他失衡。在计划经济时代，没有赤字，就不会有债务。财政账面无赤字，但并不排斥财政向银行（中国人民银行）透支，财政银行之间的特殊关系，让这种事实上的赤字不易被感受到。随着改革开放的深入，以促进宏观经济稳定的宏观财政理论——财政政策理论逐步形成。

改革开放之初，经济建设任务重，资金缺口大。倘若恪守量入为出观念，那么许多事得等到财政收入达到一定水平时才能启动。正是在这样的背景下，财政赤字观得到了改变。这种改变是渐进的，典型的做法是重新定义财政平衡，如财政结余和财政赤字在财政收入3%之内都被视为实现平衡。[※注]实际上财政结余很少出现。[※注]在放松财政平衡定义的同时，对“公债”的发行又作不是为了弥补赤字，而是为了筹措建设资金的解释，公债观念逐步被接受。改革开放之初，公债以“国库券”[※注]的名义发行，回避了“债”，让公债更容易被接受。赤字与公债观念的突破，意味着国家理财观的总体转变。

突破旧观念，需要树立起新观念。“四平”观念也逐步让位于社会总供求平衡。适应计划经济时代需要的国民经济综合平衡理论，逐步为新的宏观财政理论所替代。财政平衡与否并不重要，重要的是社会总需求和总供给的平衡。改革开放以来，连年财政赤字（1985年有财政结余，但按国际通用口径计算也是赤字）并没有带来太大的国民经济风险。贾康明确提出“有必要由固守财政收支年度平衡的原则，转为采取旨在实现长期、动态中的综合平衡的年度弹性控制原则，赤字或盈余不拘，相机行事，加强财政收支总量上的‘反经济周期’操作”[※注]。财政赤字无论是被动还是主动发生的，财政失衡肯定会影响财政的运行，观念的彻底转变并不太容易。1998年积极财政政策实施之后，财政赤字和财政失衡进一步被正视。积极财政政策在应对金融危机（1998年亚洲金融危机和2008年国际金融危机）中发挥了重要作用，促进了宏观经济稳定，主动选择的财政赤字也因此逐步被接受，赤字财政不再被视为贬义词。国家理财观不再坚持量入为出，而是转向以支定收或量入为出与量出为入的结合。贾康通过对“量出制入”和“量入为出”这两个不同层次上的平衡原理的条理化考察分析，给出了学理的诠释。[※注]实践中，财政平衡观让位于宏观经济稳定观，扩张性财政政策也终于被接受。1998年以来，积极财政政策已历经两轮，宏观经济反周期稳定观念已经确立起来。当然，政策仍有进一步优化的空间，宏观财政理论研究仍大有可为。[※注]贾康、苏京春首次提出财政分配的“三元悖论”分析框架，即减税、增加公共福利支出和控制政府债务与赤字水平，这为人们所推崇的三大目标，至多只能同时实现两项，正视这种制约，是宏观调控当局的必然命题，并提出了缓解这种制约的四方面机制。就总体而言，中国适应新时代需要的宏观财政理论已基本形成。[※注]

新中国财政学在现代税收理论、国际税收理论、现代预算理论、国际财政理论（全球治理的财政理论）等具体财政理论上也取得了突出的成就。具体内容可见本书的后续章节。