新中国财政学研究70年
第一节 改革开放起步时期的财政政策源起
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新中国财政学研究70年0 \ 第二篇 改革开放起步时期的财政学（1978—1992年） |
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摘 要
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本节对改革开放起步阶段财政与经济的情况加以简要回顾。从保持经济平稳运行、打破计划经济束缚和建立与商品经济相适应的财政体制等角度，探寻我国财政政策的起源。为了扩展财政的经济调控功能，许毅[ ※注]回顾了前30年财政实践与理论的发展，强调财政在国民经济中的地位和作用，展望了党的十一届三中全会之后国家发展新局面下，财政要为“多快好省”建设社会主义贡献应有的力量。这一时间段的财政政策属于“拉闸门”式的调控，财政政策和货币政策通常呈现“同松同紧”的状态， “一抓就死，一放就乱”成为经济发展的特点。这导致在改革开放之后， GDP增速一度在1985年达到历史新高，但之后又跌至较低水平。 | ||||||
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关键词
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改革开放 财政政策 财政 商品经济 固定资产投资 计划经济体制 平衡 供给 财政收支 经济过热 货币政策 |
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第一节 改革开放起步时期的财政政策源起
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本节对改革开放起步阶段财政与经济的情况加以简要回顾；从保持经济平稳运行、打破计划经济束缚和建立与商品经济相适应的财政体制等角度，探寻我国财政政策的起源。
一 时代背景
新中国成立之初，中国借鉴苏联和东欧各国的发展经验，实行了计划经济制度。计划经济体制为新中国成立初期的经济恢复和发展做出了贡献，解决了中国经济和社会中的部分问题。但由于计划经济模糊了私人部门和公共部门的界限，同时在计划经济体制下市场交易行为极少，市场的调节作用几乎无法奏效。随着时间的推移，计划经济体制的弊端逐渐暴露出来，不再适用于中国经济的发展[※注]。1978年，党的十一届三中全会召开，此次会议标志着中国正式走上改革开放的道路。党的工作重心从此转移到经济建设上来，全社会的建设热情高涨。随着改革开放各项政策的实施，原有的计划指令被放开，市场机制也逐步被引入到中国的经济发展体制中来[※注]，商品经济逐步确立。财政体制与商品经济的结合成为当时的重要课题[※注]。
二 改革开放初期的财政政策发展过程
改革开放初期，为了刺激以国有企业为主的微观主体的生产和消费积极性，政府采取了扩张性财政政策和宽松的货币政策。1978年2月，在全国计划工作会议上，中央政治局批准了国家计委提出的《关于经济计划的汇报要点》，提出于1980年在全国建成独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，并于2000年前全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化。这一部署使得投资规模猛增，财政支出加大，进口扩大，经济增长率不断攀升。但由于缺乏建设社会主义市场经济的经验，中国开始出现经济过热的状况。总需求大于总供给，导致物价飞涨。政府财政赤字严重，货币供给面临巨大压力。商品零售价格指数从 1978年的0.7%上升到1979年的1.9%，1978年国家预算结余10.1亿元，1979年财政赤字增加到170.6亿元。
面对经济过热，政府采取了紧缩银根等政策进行调控。治理通货膨胀问题成为紧要工作。1979年中共中央提出国民经济“调整、改革、整顿、提高”八字方针，并调整了当时的国民经济计划。很快，经济形势从过热转为低迷。1982年，为了帮助经济走出低谷，中央提出于20世纪末将国民生产总值翻两番的目标并开始实施宽松的货币政策。1985年，“拨改贷”全面推行，政府将基本建设投资拨款改为贷款。由于经验不足和体制混乱，盲目放贷开始出现。为了控制局面，中央开始控制固定资产投资规模并加强信贷检查和物价管理。经过一系列宏观调控（管控措施），GDP增速在1985年达到改革开放以来的峰值[※注]。
在改革之初的一段时期，经济发展始终处于“一抓就冷，一放就热”的循环。1985年上半年，在财政政策和货币政策“双紧”的背景下，工业生产继续超高速增长。为了给经济降温，政府加强信贷紧缩力度，努力控制固定资产投资规模和信贷失控。当年，GDP增长再次陷入停滞。1987年年初，政府又出台一系列扩张性经济政策来刺激固定资产投资。随着总需求超过总供给，投资需求和消费需求膨胀，政府再次出台紧缩政策来解决经济过热和通货膨胀问题。
1989年，通过了《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》，指出要利用三年或更长的时间基本完成治理整顿的任务。目标包括：降低通货膨胀率，使全国零售物价上涨幅度逐步下降到10%以下；扭转货币超经济发行的状况；实现财政收支平衡，逐步消灭财政赤字；逐步建立符合计划经济与市场调节相结合原则、经济、行政、法律手段综合运用的宏观调控体系。在治理整顿阶段，政府严格实行紧缩的财政政策和信贷政策，压缩社会总需求[※注]。1992年邓小平“南方谈话”之后，随着社会主义市场经济体制的建立和不断发展，微观经济主体开始内生地对扩大再生产保持谨慎态度，市场经营主体的自我约束意识得到了不断提高。
三 改革开放初期财政学界关于财政政策的主要观点
由于经济活跃和政府市场参与度提高，财政出现收不抵支的情况，赤字问题凸显。为了解决政策变化中的困境，梁文森[※注]和郑良芳指出改革开放之后，财政统收统支局面亟待打破。这样不仅有利于降低财政负担，特别是降低赤字水平而且可以发挥信贷、物资等工具的平衡作用。当时提出要解决信贷膨胀过快的问题，不能让金融机构为财政信用背书[※注]。经济活动对财政影响的方式开始转变，财政与经济发展的关系开始拓展。
为了扩展财政的经济调控功能，许毅[※注]回顾了前30年财政实践与理论的发展，强调财政在国民经济中的地位和作用，展望了党的十一届三中全会之后国家发展新局面下，财政要为“多快好省”建设社会主义贡献应有的力量。综合平衡的思想指导了20世纪80年代初的财政工作。王丙乾[※注]提出了将财政收支基本平衡作为财政工作的主要目标。同时，财政收支平衡与货币流通、物资平衡之间的关系日趋复杂[※注]（邓子基和徐日清，1982；黄达，1982；赵春新，1985），宏观层面的财政功能、货币、金融等交织在一起。频繁的政策调整也令新的制度建设势在必行。
一些学者建议，财政政策应被纳入制度建设框架[※注]。王绍飞将国债定位为国民经济综合平衡的重要工具。[※注]同时，各方面开始认识到体制改革的重要性。王绍飞指出财政体制改革是根本化解财政困难和平抑经济波动的办法[※注]。刘溶沧提出了改革开放起步阶段加快和深化财政体制改革的思路。[※注]肖捷提供了德国联邦制财政体制的基本模式及主要经验。[※注]
近年来，学者们对财政政策的总结开始增多。很多当时没有看清楚的问题，得到了更进一步的认识。肖炎舜（2017）认为，从改革开放至1991年，财政政策的关键以及重点在于处理“吃饭”和“建设”的关系。由于改革开放初期，中国经济发展水平较低，国民的温饱问题尚未解决，再加上“供给约束”制约宏观经济的运行和进步，经济呈现明显的“短缺经济”特征。因此，这一阶段的财政政策调控以“一要吃饭，二要建设”为原则，体现为集中资金进行重点建设。政府通过财政政策调节积累和消费的比例，保持一定的投资增长水平，同时从供给侧促进生产与消费相适应。这一时间段的财政政策属于“拉闸门”式的调控，财政政策和货币政策通常呈现“同松同紧”的状态，“一抓就死，一放就乱”成为经济发展的特点。这导致在改革开放之后，GDP增速一度在1985年达到历史新高，但之后又跌至较低水平。
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