党的十八届三中全会《决定》提出“全面深化改革的总目标”，提出要“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这次会议上还提出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。对财政的理解从经济层面上升到推动国家治理现代化层面，财税体制改革的目标转变为建立与国家治理现代化相适应的“现代财政制度”。由此，财政支出理论也应在推动国家治理现代化方面发挥相应的功能和作用。

一 现代财政制度中财政支出的功能和作用研究

习近平总书记对国家治理体系和治理能力做了系统性论述，并指出“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”[※注]。高培勇（2014）认为：“中共十八届三中全会围绕深化财税体制改革做出的全新理论概括或理论判断，标志着财政基础理论建设的重大突破：将财政从政府收支活动的平台转换至国家治理的平台并以其基础和重要支柱加以定位，将财税体制的属性定位由经济体制的重要内容转换为国家治理体系的重要组成部分。新的历史起点上，我们对于财政的认识深化了。财政不仅是政府的收支或政府的收支活动，而且是国家治理的基础和重要支柱，这是第一次从根本上摆正了财政的位置。”[※注]与公共财政制度相比，现代财政制度并不是推倒重来，而是更加深化了公共财政制度的内涵和外延，既要坚持公共财政制度的一些基本原则，同时又要在国家治理的诸多环节发挥基础性和支撑性作用。

财政学界普遍认为，现代财政制度下财政支出也要体现系统性、依法性、源头性和综合性，核心是制定设计一套“支出规则”和“支出体制”，按照依法治国的要求，顺应新时代发展要求，实现既定的财政功能目标。建立现代财政制度的具体内容包括：“建立完整、规范、透明、高效的现代财政预算管理制度；建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系；健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制。”[※注]

第一，财政支出必须要严格按照法定程序来履行。要全面提升财政支出的法治水平，将所有类型的财政支出纳入立法机关的预算审查和控制范围，只有在经过了严格预算管理法定程序后才能够实施。特别是在我国现行四本预算体系之中，统筹考虑四本预算支出，按照全口径预算支出管理的要求，按照支出实质打通相互之间的关系，也是提升支出法定性的重要原则。同时，还要强化财政支出的公开、透明，每一笔支出要实现纳入“事前有目标、事中有跟踪、事后有评价”的全环节绩效管理，不断推进财政支出的公开、透明，更加关注人民群众的需求，更加关注支出的实际产出和结果，不断改进财政支出水平和质量。

第二，财政支出的安排要遵循市场在资源配置中起决定性作用的原则。财政支出的主要功能在于为社会经济运行创造一个良好的条件，维护市场、社会秩序，并在资源配置中发挥辅助性作用。有效维护市场规则，注重调节经济周期波动，更好地优化国家、企业、居民三者之间的分配关系，并提供一些基础性产业和基础设施，更好地为市场在资源配置中起决定性作用提供基础和前提条件。

第三，明确财政支出的基础性和支撑性作用。除了公共财政所具备的“公共性、非营利性、规范化”之外，财政支出还要坚持基础性和支撑性两个特征。财政支出与政府的功能、职能定位直接相关。从政府功能来看：一是确保国家独立、主权和领土完整，有效维护社会秩序，为社会经济运行创造好的外部环境。社会运行的第一要务是确保秩序，一个好的外部秩序和内部秩序至关重要。确保军事国防、国家立法、司法、行政等政权的稳定运转，维护国家政治、经济、社会安定团结，有效保障人民群众的生命财产安全，正确处理国际合作和国际事务等是财政支出的重要职能和职责。二是维护市场规则，确保市场运行有序、规范、可持续，更好配置资源。三是维护社会公平正义，有效实施分配调节功能。一方面，要确保每个公民的基本生存和发展权利，为全体社会成员提供基本民生保障和基本生存发展条件；另一方面，制定社会规则，将不同区域、不同群体之间的分配差距控制在合理、适度范围之内，更好地促进基本公共服务均等化。四是优化资源配置。实施资源配置的规划和调控措施。资源配置规划是国家对资源的现状、未来方向做的全面统筹布局，政府通过建立规划、引导市场资源配置，提升市场资源配置的能力和效率，降低或避免市场资源配置中的盲目性，优化解决供给和需求之间的信息不对称。五是有效治理和管理好金融和非金融企业的经营性资产、行政事业单位国有资产，以及国有土地、矿产资源、水、森林、草原、滩涂、大气等各类自然资源。

第四，建立各级政府之间明晰的事权和支出责任划分体制机制。在一个大国治理体制中，建立一套分级政府治理的体制机制，提升大国治理效率，并构建各级政府间事权和支出责任的协调、配合机制，也是现代财政制度下财政支出的重要内容。具体而言，应建立各级政府的职能、职责、支出责任清单，并实现法定，细化各级政府间的职能、职责履行。

第五，财政支出要支撑国家的发展能力提升。从世界经济社会发展的历程来看，并不是所有国家都能够做到持续发展，成功做到这一点的国家需要具备强大的自我发展能力。党的十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。”为了更好地实现这一目标，财政支出要在提升发展能力方面更好地发挥作用。从历史经验来看，激发市场活力、深化市场分工仍然是提升发展能力的最有效手段。同时，随着经济和社会向智能化方向转型和升级，如何有效发挥人的创新能力也越来越成为财政支出体制需要考虑的因素。

二 财政支出研究服务于“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”

中国特色社会主义进入新时代，经济社会发展阶段以及相关特征发生了巨大变化，基于这些变化，财政支出理论发展也面临着挑战和机遇。一是随着基础设施存量从“短缺”走向“饱和”，基础设施投资支出在拉动增长中的功能和作用呈现边际递减的趋势，再单一依赖于大规模基础设施投资拉动为主要内容的财政政策，已经难以适应当前的发展阶段；二是社会主义市场经济体制进入更加完善、成熟的阶段，发挥财政支出的调控作用须强调市场在资源配置中的决定性作用，财政支出应更加有助于激发市场活力，充分调动市场主体的积极性、主动性，有助于深化社会分工、提升资源配置效率。在这种情况下，财政支出领域的研究需致力于如何支持构建全国统一市场体系、让生产要素活力彻底释放，确保市场要素按照分工格局在全国各个区域无障碍、低成本自由流动；三是随着技术创新领域的巨大进步，传统工业社会正在向智能化、精确化转型，新产业、新业态、新模式层出不穷，如何更好地发挥财政支出在促进创新驱动方面的功能作用，将成为未来财政支出理论研究的重要的方向和趋势。

此外，财政支出研究者还需在我国大规模减税降费的背景下，密切关注与“税式支出”相关的理论问题。自从2012年开始，我国开始了“营业税改征增值税”试点，到2016年5月1日，此项改革扩大至全国全行业，既显著发挥了打通产业链条、深化社会分工的作用，又实现了规模巨大的减税效应。2019年，又实施大规模减税降费，预计减税规模达到两万亿元左右。而大规模减税与经济新常态下税收收入压力叠加，如何处理好二者的关系，是一个必须攻克的课题。同时，财政投资支出在局部领域强调“补短板”，注重在供给侧结构性改革中的引导和支持作用，这与财政基建投资的总体发展方向不同，也需要单独予以关注，以更好地实现“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”目标。

三 财政支出规模和结构研究的新变化和新趋势

进入新时代后，对于财政支出和结构的研究将遵循总量控制、有保有压的思路，聚焦重点领域和薄弱环节，着力提高财政支出的效率和效益，确保经济社会实现高质量发展目标。

一是配合创新驱动发展战略，研究如何通过财政支出提升产业整体竞争力，加快培育新动能。既要考虑如何加强对创新、科技、教育等领域的投入，又要考虑如何与这些领域的体制机制创新有机结合，更要考虑如何发挥财政支出在推动激发市场创新创造活力中的“四两拨千斤”作用。二是研究充分保障好民生领域公共服务支出需求的方略。具体关注如何巩固好脱贫攻坚成果，支持乡村振兴战略实施，加大对医疗公共卫生、就业、社会保障、生态环境等领域的投入，充分保障人民群众的基本生存权和发展权。三是研究政府职能如何进一步优化，行政管理支出如何进一步压缩，财政存量资金如何进一步盘活，困难地区和基层政府保工资、保运转、保基本民生的能力如何全面增强。四是研究财政支出支持全面深化改革的具体路径。进入新时代后，各个领域的改革任务仍然十分繁重，财政支出要为全面深化改革提供充分保障，在总的方向既定条件下，需要从具体路径层面加以深入研究，助力财政成为名副其实的国家治理基础和重要支柱。