新中国法治建设70年
第一节 新中国立法体制的演变发展
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立法体制是关于立法权力配置与运行的制度体系，构成了国家立法制度的核心内容，因而是国家治理体制的重要制度安排，并且在很大程度上体现了一个国家法治国情条件的基本特点，影响着国家法治发展的进程及其走向。立法体制的核心是有关立法权限的体系和制度,主要包含立法权在国家权力结构体系中的设置方式、执政党对国家立法活动的领导方式、立法机构系统内的立法权限划分方式等内容。这一立法体制采取了立法集权的分权体制，其特点是在中央对立法的集中统一领导的前提下，适当地赋予地方以一定的立法职权，以作为对中央立法的补充和具体化。 | ||||||
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立法 立法体制 立法权 地方立法 立法模式 权限 宪法 立法职权 五四宪法 职权 大会 |
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第一节 新中国立法体制的演变发展
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立法体制是关于立法权力配置与运行的制度体系，构成了国家立法制度的核心内容，因而是国家治理体制的重要制度安排，并且在很大程度上体现了一个国家法治国情条件的基本特点，影响着国家法治发展的进程及其走向。[※注]立法体制的核心是有关立法权限的体系和制度，主要包含立法权在国家权力结构体系中的设置方式、执政党对国家立法活动的领导方式、立法机构系统内的立法权限划分方式等内容。一个国家立法权限划分的历史，往往是这个国家政治变迁、经济发展和社会变革的历史写照，因此立法体制也不是一成不变，而是随着各种具体的经济、政治、文化、历史传统等因素的相互影响和作用而有所变化和发展。[※注]新中国成立以来，因应共和国历史变迁和政治发展的轨迹，我国立法权限的划分大致经历了四个阶段，与此相应形成了我国立法体制的发展沿革。
一 分散立法模式：1949年至“五四宪法”前
1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《共同纲领》和《中央人民政府组织法》。这两个宪法性法律以及其他相关法律，奠定了新中国成立初期立法体制的基础。
《共同纲领》时期的立法体制，承袭了中国共产党领导建立人民民主革命根据地和解放区政权建设过程中的立法经验，通过赋予众多主体以立法职权，形成分散立法的格局。从立法主体及其立法权限的视角，这一时期的立法体制具有“一元两级分层”[※注]的特点。一元是指国家政权属于人民，国家政权来源于人民，人民行使国家政权的机关是各级人民政府和各级人民代表会议，人民意志的最高体现就是《共同纲领》。两级是指中央和县级以上地方共享立法权的立法权限划分模式。分层是指中央与地方两级立法都具有层次性的特点。在中央，行使立法权的有中国人民政治协商会议全体会议和中央人民政府委员会、政务院及其所属部门。在地方，根据《大行政区人民政府委员会组织通则》《省、市、县人民政府组织通则》《民族区域自治实施纲要》的规定，大行政区、自治区、省、市、县、自治州等各级人民政府都享有立法职权，在其职权范围内对所辖行政区域内的部分或者全部事务依法行使立法职权来进行管理。[※注]可见，这一时期采取的是分散立法体制，从中央到地方的多级主体享有立法职权，立法权的行使呈现多极化、分散化的特点。
二 集权立法模式：“五四宪法”至1979年
“五四宪法”重新划分了立法权限，将前一阶段实行的中央与地方分享立法职权的制度，改为中央集权的立法体制。“五四宪法”第二十二条规定：“全国人民代表大会为行使国家立法权的唯一机关。”此外第七十条保留了民族自治地方自治机关的立法权，允许它们制定自治条例和单行法规，报请全国人民代表大会常务委员会批准。宪法没有规定国务院、地方人民政府及其所属各行政部门的立法权，地方各级人民代表大会依照法律规定的权限通过和发布决议，但没有立法权。
随着社会主义建设和社会主义改造事业的进展，国家急需制定各项法律，以适应国家建设和国家工作的要求，在全国人大闭会期间，有些部分性质的法律，不可避免地急需常委会通过实施。为此，1955年第一届全国人大第二次会议通过《关于授权常委会制定单行法规的决议》，授予全国人民代表大会常务委员会制定单行法规的立法权。1959年，第二届全国人民代表大会第一次会议进一步授权全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间根据情况的发展和工作的需要，有权修改现行法律中已经不适用的条文。此后，1975年宪法和1978年宪法均删去了“全国人大是行使国家立法权的唯一机关”的规定。由此确立了全国人大及其常委会专享立法权的中央集权立法模式。
中央集权的立法模式是这一时期实行高度集中的计划经济体制的政治需要，强有力地保证了中央权威和中央对全国事业的集中统一领导，保证了计划经济体制的有效运行，但也在相当程度上影响了地方积极性的发挥，阻碍了国家经济和法制的全面发展。
三 两级立法模式：1979年至“八二宪法”前
1979年以前，我国在计划经济基础上实行高度集中的管理体制，国家立法也不例外。实践中，作为宪法规定的唯一立法机构，全国人大在25年的时间里，只是一届人大期间开展过立法工作，从1959年到1966年未立一法。邓小平同志率先提出了地方立法的概念。他说：“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。”[※注]1979年7月，五届全国人大二次会议重新修订了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），明确规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、法规、政策、法令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”从而赋予了省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力。
1979年的大规模立法，揭开了新时期法治建设的序幕，也启动了省级地方立法的新实践。为落实中共中央《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（中发〔1979〕64号），推进五届全国人大二次会议通过的七部重要法律在地方的实施，履行《地方组织法》赋予的立法职权，从1980年开始，广东、贵州、新疆、山东、辽宁、广西、河南、黑龙江、北京、吉林、浙江、江苏、安徽、内蒙古、宁夏、江西、甘肃、陕西、天津等省、自治区、直辖市的人大常委会先后开始制定地方性法规及大量的决议和决定，据统计，这一期间省级地方人大及其常委会共制定51件立法（含决议和决定），年均立法17件。[※注]
从1979年修订《地方组织法》至“八二宪法”颁行前的省级地方立法探索与实践，初步形成了中央立法与省级地方立法并存的两级立法模式。这一时期的地方立法实践呈现出以下特点：第一，地方立法呈现出先行先试立法占主导的特点，极大体现了地方积极性；第二，地方立法尚不成熟，属于摸索阶段，各个地方立法的通过、批准、发布、解释、废止等程序都不统一，甚至同一省的立法程序先后也不一致；第三，地方性法规立法的宪法依据不足。
四 立法体制完善和发展：“八二宪法”至今
“八二宪法”肯定了1979年以来的地方立法实践和立法体制，其第六十二条、第六十七条和第一百条分别规定了全国和省级人大及其常委会的法定立法权。“八二宪法”的颁行，奠定了中国现行的中央与地方分享立法职权体制的宪法基础，基本上构成了从中央到地方、从权力机关到行政机关行使立法职权的“统一、分层次”立法体制。这一立法体制采取了立法集权的分权体制，其特点是在中央对立法的集中统一领导的前提下，适当地赋予地方以一定的立法职权，以作为对中央立法的补充和具体化。
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