新中国劳动经济学研究70年
三 新医改酝酿时期（2003—2008年）医疗服务体系
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计划经济时期，中国的医疗服务体系在城市以公立医院为主，政府集中力量建设城市卫生服务机构，形成了市、区两级医院和街道门诊部（所）组成的三级医疗服务及卫生防疫体系。政府对医疗机构相继实行了以“全额管理、差额补助” “全额管理、定项补助、预算包干”为主要特征的财政投入政策，对卫生防病机构实行“全额预算”投入，实现了面向全体城镇居民的服务保障。当时缴上来的钱会返还给医疗机构，财政又需额外拨款给公立医院，为了避免来回走账，政府开始对公立医院实行“全额管理、差额补助、预算包干” ，即医院的收支全部纳入国家预算，财政按医院实际收入差额拨款补助，年终结余全部上交。 | ||||||
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关键词
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医疗服务体系 计划经济时期 医疗机构 乡镇卫生院 基建投资 医疗服务 卫生 医疗卫生 补助 公益性 医疗卫生服务 |
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三 新医改酝酿时期（2003—2008年）医疗服务体系
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2003年以后的新医改时期，加大了政府财政对整个卫生体系的投入，实行“管办分开”和“政事分开”的新型公立医院管理模式，大力发展社区医疗服务，基层医改通过实行基本药物制度等方法力图破除以药养医的制度，进而降低医疗卫生总费用。
这一时期公立医院的发展又迈上了一个新台阶。截至2009年年底，中国有公立医院14086家、床位273万张、卫生人员346万人，分别占全国医院数、医院床位数和医院卫生人员数的71%、90%和91%；提供了17.1亿人次诊疗服务和7520万人次住院服务，占全国医院诊疗和住院人次的90%以上。
同时医院规模不断扩大，中国医院规模超过500张（500—799张）病床的医院数量从1990年的441所增加到2009年的1009所，超过800张病床的医院数量从2000年的149所增加到2009年的588所，卫生机构的床位总数在19年间增加了65.89%。而这背后反映的恰恰是医疗资源向城市的过分集中。在缺乏社会医疗保险全覆盖、无法实现全人口定点医疗和双向转诊的情况下，公立医院执行扭曲的价格政策，并通过不断引进新技术、新项目来增强自身的技术实力和经济实力。又由于医疗行业的特殊性，这就成为吸引患者的强烈信号，使得大医院有源源不断的患者，不断提高收入，进而更有能力引进世界一流的技术和设备，形成“马太效应”，也使得卫生资源越来越错误地向城市大医院集中，基层医院却出现萎缩。
进入21世纪之后，医疗卫生体制改革的工作依然在有条不紊地进行，2000年7月有关部门在上海召开了“全国城镇职工基本医疗保险制度和医药卫生体制改革工作会议”，这次会议明确提出要“同步推进城镇职工基本医疗保险制度、医疗机构和药品生产流通体制三项改革”的思路。根据医疗卫生三项改革的有关精神，2000年财政部、原国家计委、卫生部下发了《关于印发〈关于卫生事业补助政策的意见〉的通知》（财社〔2000〕17号），明确规定对医疗机构实行分类补助政策：政府举办的县及县以上非营利性医疗机构以定项补助为主，补助项目包括医疗机构开办和发展建设支出、离退休人员费用、临床重点学科研究、由于政策原因造成的基本医疗服务亏损补贴，基本医疗服务原则上通过收费补偿，由于政策原因造成的亏损扣除药品收支结余后的差额，由财政给予补助。
非典后，政府为了加强公共卫生力度，也加大了对基层医疗卫生机构的投入。2003年，财政部、原国家计委、卫生部下发了《关于印发〈关于农村卫生事业补助政策的若干意见〉的通知》（财社〔2003〕14号），明确规定村卫生的补助包括：开展农村公共卫生工作所需人员经费和业务经费，县乡两级卫生基础设施建设，乡镇卫生院基础设施修缮、设备更新配置、人才培养，乡镇卫生院院长工资和医疗保险缴费、离退休人员费用等。医疗服务原则上通过医疗服务收入进行补偿，对乡镇卫生院开展基本医疗服务所需的必要经费，由县级财政根据医疗服务工作需要予以核定。
2006年，财政部、国家发改委、卫生部联合下发《关于城市社区卫生服务补助政策的意见》（财社〔2006〕61号），明确规定政府对社区卫生服务的补助包括：为社区居民提供公共卫生服务的经费，社区卫生机构基本建设、房屋修缮、基本设备配置、人员培训和离退休人员费用等。基本医疗服务原则上通过医疗保险、医疗救助以及个人付费等方式，由服务收费补偿。从图6—21可以看出，随着新医改阶段中基本药物制度的逐渐落实、基层医改对以药养医制度的破除，药品收入占医院收入的比重略有减少，但由于医改的范围很大程度上限于基层，城镇公立医院体制改革进展缓慢，相应的医疗收入占综合医院收入的比重有所上升，而政府财政补贴比例仍然偏低。
总之，政府对医疗机构的财政投入政策，是与中国计划经济和市场经济的大背景，以及中国城乡医疗保障制度逐步建立和发展的情况相适应，在补助方法和补助内容上不断调整和完善的。卫生事业支出中，对医疗机构的补助支出一般都在50%—60%的水平变化不大，但由于医疗机构通过医疗收费和药品加成取得收入增加较多，而使财政补助占医疗机构总收入的比重呈下降态势。
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