新中国农业农村发展研究70年
第四节 乡村民主自治研究
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中国在1988年开始试行村民自治制度， 1998年正式通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行） 》 ，使村民自治制度成为中国农村基层社会治理的一项基本制度。一关于乡村自治历史的研究《中华人民共和国村民委员会组织法（试行） 》实施以后，中国乡村自治的历史传统成为研究的一个热点，这种研究对于加深认识现代乡村自治制度不无意义。也许我们仍然按习惯把一个地区称为乡村社会，其实它在本质上已经是一个城市型社会结构。 | ||||||
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关键词
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民主政治 村民自治制度 公共事务 中国乡村 制度 乡村 中国农村 政治 乡村社会 选举 民主 |
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第四节 乡村民主自治研究
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中国在1988年开始试行村民自治制度，1998年正式通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，使村民自治制度成为中国农村基层社会治理的一项基本制度。这个制度的建立曾引起国际社会的高度关注，更吸引了中国大量学术研究资源进入这一研究领域。[※注]但总体来看，在这一研究领域，研究工作的学理逻辑不统一，有洞察力的研究文献比较少，学者队伍中的观点对垒比较明显。这一研究领域的文献浩繁，我们很难详述有代表性的研究结论。本节主要按照学理逻辑的统一性对这一领域的基本问题做出陈述。
一 关于乡村自治历史的研究
《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》实施以后，中国乡村自治的历史传统成为研究的一个热点，这种研究对于加深认识现代乡村自治制度不无意义。
在中国不同历史时期，有些政治家曾推行过村民自治制度，如秦汉时期的乡官推举制度、太平天国的乡官制、晚清时期的乡镇自治以及国民革命时期的一些类似做法等。尽管这些做法有类似选举的一些内容，但与现代民主风马牛不相及。中国农村在很长历史时期推行某种形式的乡里制度，成为中国强大的中央集权政府向农村渗透的标志，但总体上未能改变传统农村社会的自治性政治结构，只是这种自治与民主完全无关。[※注]
但也有学者指出，在一些历史时期，王权对民间自治有很强大的干预，以致“皇权不下县”在中国并不具有普遍意义。华裔学者萧公权在这方面的研究有代表性，并对中国大陆学者产生很大影响。清代帝政制度下，中国乡村治理并非由社区民众自理；相反地，大部分乡村以及复杂的地方组织，皆由政府设立（如保甲、里甲制度）。中国也有学者从史实研究和学理逻辑上支持了这种观点。[※注]
中国学者在乡村自治历史研究中，也存在明显的学理逻辑的不一致问题。有学者将乡村“协商民主”看作民主政治的一种形式，并认为，中国自古以来就有这种民主政治类型。这类说法忽视了公共决策方式的历史演化逻辑，形成概念使用的逻辑困扰。民主政治是一种现代性现象，与现代社会分工日益复杂、利益交换中的“外部性”问题增多有关系。适应这种变化，要求公共决策在必要的范围里应注重“少数服从多数”问题，并创造出识别少数与多数的机制，形成政治活动的专业化。协商作为一种决策的具体办法，可以不以识别少数与多数为前提。在农村公共事务决策中，因为决策单位比较小，形成熟人社会社区，道德对决策者的约束作用大于陌生人社会，协商有更大概率不需要票决而建立在多数人意见的基础上。但这种概率的大小取决于很多现实因素。无论如何，所谓协商民主不应该是自古就有的民主政治形态，更不能认为这种形态为中国所独有。
二 关于乡村自治选举效能的研究
大量关于村民自治制度的研究文献涉及这一制度的效能评价。温铁军认为无论集权和民主，对小农的作用都不大。[※注]这个意见把小农社会看作具有某种“原生态”性质的社会，在学术界有一定代表性。但中国农村处于由小农社会向专业化社会的过渡中，此种情况下又需要什么样的公共决策制度？更多学者的研究报告指出了村民自治制度对农村发展的积极意义，也指出了制度运行中的问题。国家民政部基层政权司主持出版的《中国农村基层民主年鉴》、李凡主持编辑的《中国基层民主发展报告》、俞可平主编的《中国地方政府创新案例研究报告》等丛书，均对村民自治制度的实际运行做了多角度的研究，具有重要史料价值。这些研究还对如何改善村民自治工作提出了建议，对后期修订有关法律产生了影响。[※注]
鉴于中国农村发展的显著不平衡性，笼统地判断村民自治制度对中国乡村社会全局有什么影响，似依据不足。更显著的关系可能是经济因素对村民自治制度的有效运行有决定性的影响，而不是相反。至少在村一级社会是这样。如果把农民的政治参与程度看作村民自治制度的近似指标，研究发现：（1）农户家庭年收入与村庄人均收入水平对政治参与的影响有显著不同。农户家庭收入与农户政治参与水平几无关系，而村庄的平均收入水平却对农户的政治参与程度有显著影响。这种联系可能反映了人们通常忽视的政治与经济之间的关系。政治参与热情与一个地区的市场化程度有密切关系，而地区的人均收入水平是地区的市场化程度的重要指数。（2）农村居民的受教育水平与政治参与热情之间相关性不强。存在这种联系的原因很多，而比较重要的逻辑可能是，民主政治活动的技术性要求并不高，市民即使不识文字也可以参加投票。民主政治能否推进，关键在于社会精英的态度；如果社会精英主体不认为民主政治可增进自己的利益，它就不会获得发展。（3）农户在本村居住时间与参与村委会选举的热情呈明显负相关。存在这种联系，可能是因为户主在本村居住时间长，多为农业劳动者，其中又多为老人和妇女，他们年龄和性别与政治参与程度相关度低，而他们的职业则与政治参与热情呈现显著的负相关性。农业市场的联系相对简单，在国家政策透明度高的情形下，村级官员的行政自由裁量权对农业生产者的利益影响较小，以致他们的政治意识较弱，对何人当选村干部的关注度较低。[※注]
1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布实施的头两个选举期内，中国四川、深圳和云南等地的个别基层政府探索采用某种形式将直接选举扩大到乡镇一级，吸引了研究者的高度关注，比如：于建嵘[※注]、史卫民[※注]、张静[※注]、肖唐镖[※注]、李凡[※注]、马戎等。[※注]这种地方改革探索的范围很小，改革的形式受地方主要领导个人素质影响很大，使得研究者很难对改革的效果做出评价。
三 关于乡村民主政治发展趋势的研究
从形式上看，村民自治制度是一种票决民主制度。这种制度是否可以嵌入低度社会分工条件下的村庄社会，并获得进一步发展空间？较多的研究文献肯定了这种嵌入的意义。例如，谭秋成的研究认为，村委会主要成员来自本土，由全体村民投票选举产生，这种投票选举代理人的方式只有当国家利益与农民利益吻合时才可能被真正推行。投票选举可以将乡村社区信任网络纳入国家行政控制体系，可以部分实现对村干部的问责，可以减少基层干部之间的专用性投资和裙带关系，从而降低国家治理乡村的成本。因此，不应以标准的民主和自治制度来审视目前的村级治理，贬低投票选举村委会这一制度的实际价值。[※注]
但也有学者的研究认为，传统乡村社会很难嵌入民主政治。[※注]典型的乡村社会为自给自足的社会。这种社会生产方式基本没有变化，相应地，其公共生活也比较简单，通常按惯例习俗处理公共事务，所以很少有需要讨论的新的公共事务。大家都是习俗的接受者，所以，“一致同意”事实上成了公共事务决策的通行原则。“少数服从多数”这种民主政治原则的应用在传统村庄显得奢侈。民主政治更需要在市场化社会运用。在传统社会，在村庄共同体之上，公共事务主要是族群安全，其他公共事务很少，协商一致的决策效率比民主政治的效率高。总体上看，传统社会的全部构造不需要当今时代这种民主政治。现实的中国乡村社会当然不是纯粹的传统社会，但也不是完全市场化的社会。我们大体可以这样认为：中国乡村社会正处于由传统乡村社会向市场化社会的过渡时期，相应地，中国乡村社会对民主政治的需求也处于增长过程之中。落后的乡村更接近传统乡村社会，而发达地区农村则更接近市场化社会，它们对民主政治的需求依次递增。从纵向看，越是高层公共部门，实施民主政治的意义越大。更深入地看，乡村社会越发达，越易蜕变为城市社会；其农业变成了城市化分工体系的一个分支，专业农户也卷入城市经济系统，变成了“城外市民”。所以，当我们说发达的乡村社会才有对民主政治的需求时，其实是指城市社会对民主政治的需求。一个区域，一旦它产生了对民主政治的需求，就意味着它已经是城市化的社会。也许我们仍然按习惯把一个地区称为乡村社会，其实它在本质上已经是一个城市型社会结构。
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