一 医疗卫生服务体系取得非凡成就

新中国成立之初一穷二白，在百废待兴的情况下，医疗卫生问题十分突出。受当时社会经济条件的制约，卫生服务能力十分薄弱，医疗机构和设备稀有，服务条件简陋，药品供应不足，卫生技术人员匮乏。在解放初期，全国人口平均预期寿命仅为35岁，各种急、慢性传染病、寄生虫病和地方病严重威胁着人民群众的生命健康。面对亟待解决的健康问题，新中国的领导集体在当时有限的资源条件下，创造性建设了一套符合当时国情实际的公共卫生服务体系：强调防疫和初级保健；快速培训大量低技能医护工作者，发展劳力密集型医疗服务；集中精力实施公共卫生计划，快速提升社会总体健康水平。在新中国成立后很短的两年内，中央政府提出了医疗卫生事业的四项工作方针：（1）医疗卫生体系为工农兵服务；（2）预防为主；（3）团结中西医；（4）卫生工作与群众运动相结合。四项方针确定了接下来30年新中国医疗卫生事业的发展思路。

（一）面向工农兵

早在新民主主义革命时期，中国共产党就依靠人民群众建设了一些医疗机构，并组织开展卫生防疫运动。新中国成立后，党领导卫生工作的第一步就是解决卫生工作的立场问题，在1950年8月召开的第一届全国卫生会议上明确提出：为人民服务首先为工农兵服务，这是我们工作的唯一出发点。因为工人农民人数最多，又是人民民主政权的基础和生产建设的基本力量，他们所受疾病的灾难最深，得到卫生的保障也最少。兵是武装了的工农，是国防建设的基本力量，没有它生产建设与和平生活就无从获得保障。[※注] 面向工农兵就是满足最大多数人尤其是农民的卫生需求，包括享受医疗保健、获得卫生知识、改善卫生条件、培养卫生习惯。

（二）坚持预防为主

预防为主就是对待疾病首先要从预防入手，无病防病，防治结合。1951年9月，时任卫生部副部长贺诚给中共中央写了题为《二十一个月来全国防疫工作的综合报告》，提出：“今后数年内预防工作的主要内容，应以防止传染病流行为主……防疫工作必须使技术与群众运动相结合”，要“使群众自觉自愿地参加防疫运动”。随后，毛泽东在《关于加强卫生防疫和医疗工作的指示》中指出：“各级党委对于卫生、防疫和一般医疗工作的缺乏注意是党的工作中的一项重大缺点，必须加以改正。今后必须把卫生、防疫和一般医疗工作看作一项重大的政治任务，极力发展这项工作。”[※注]

（三）团结中西医

新中国成立之初，只有少量医务人员受到西方医学的系统训练，并且大都集中在大城市。中医历史悠久，在旧中国传统中医是主要的医疗形式，有着广大的群众基础和丰富实效的治疗经验，特别是在农村落后地区，通过中医来看病疗伤，成本低效果好。解决新中国缺医少药的问题，必须采取中西医相结合的方针，团结广大医务工作者，动员卫生工作队伍中所有人的积极性。新中国成立后，毛泽东、周恩来、李先念等领导同志多次对发扬中医传统、消除中西医地位认识偏差、加强医药人才培训和医学研究等问题作出指示，打下了中西医相结合发展的政策基础。

（四）卫生工作与群众运动相结合

卫生工作与群众运动相结合就是领导与群众相结合、群众与卫生技术人员相结合。抗美援朝战争爆发后，美军在朝鲜战场及我国东北地区开展细菌战，在毛泽东预防为主思想的指导下，全国人民掀起了以反对美军细菌战为中心的爱国卫生运动。1952年，中央成立爱国卫生运动委员会，之后各省市、县区、公社以及小队层次，都设立了相应的爱国卫生运动委员会，负责运动的执行。在运动期间，各种资讯传播手段（如报纸、收音机、小册子、壁报、漫画、讲演、小组讨论、戏剧、街道宣传、展览等）都用来鼓动人们参与简单的公共卫生行动，从清扫街道到灭杀钉螺。卫生运动的重点在于预防疾病，包括预防注射、保持环境卫生、消灭传播疾病的昆虫等。为了改善环境卫生状况，新中国发动了大规模的爱国卫生运动：消灭“四害”——老鼠、苍蝇、蚊子、臭虫；消灭了性病；控制疟疾、血吸虫病等主要地方病的传染源；给民众注射多种预防传染性疾病的疫苗，使人们免受天花、白喉、肺结核等疾病侵害。

新中国的卫生事业在党的卫生工作四大方针指引下，建立健全医疗卫生机构，开展群众性爱国卫生运动，以传染病多发的春、夏、秋三季为重点，以消灭病虫害兽和清除垃圾为主要内容，以常年坚持和突击运动相结合的形式，在各级卫生组织的积极努力下，通过集中专业力量对发病率极高、危害极大的传染病进行大规模、扎扎实实的防治工作，在全国范围内逐步控制了各类重大传染疾病，迅速扭转了旧中国卫生状况极端恶劣、传染病猖獗、人民疾病丛生的落后局面，取得了令世人瞩目的辉煌成就。1949年之后中国人民健康状况的改善在世界范围内有目共睹：很多流行性疾病，如天花、霍乱、性病等得到较彻底的消除，而寄生虫病如血吸虫病和疟疾等得到了大幅度的削减。平均寿命从1949年左右的35岁增加到了80年代初的70岁，高于很多收入水平相当的发展中国家；出生婴儿死亡率也从1950年估计的约250‰减少到1981年的50‰以下。在1978年召开的著名的阿马阿塔会议上，将中国的医疗卫生体制推崇为世界范围内基层卫生推动计划的模范。

二 公费医疗和劳动保险制度的创立

新中国成立后，中国的社会保障制度建设受苏联的影响比较大。在相当长一个时期内，公有制、按劳分配同计划经济被认为是社会主义经济的三大基本特征。在这种理论和指导思想下，我国逐步形成了同计划经济体制相适应的全民所有制和集体所有制经济，职工的生、老、病、死都是国家和单位的事。

（一）公费医疗制度

早在新民主主义革命时期，公费医疗制度就已经开始实行。1952年，中央政府发布了《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》以及《国家工作人员公费医疗预防实施办法》，将公费医疗的覆盖范围进一步扩大到国家公务人员。随后又公布了《关于公费医疗的几项规定》和《国家机关工作人员退休后仍应享受公费医疗待遇的通知》等一系列法规。在医疗待遇上，公费医疗制度主要用于支付门诊费，住院诊疗费、手术费、门诊或住院中经医师处方的药费等。随着覆盖人数不断增长，公费医疗费用开始上升，逐渐给财政支出带来压力。1957年，中共八届三中全会报告中指出：“劳保医疗和公费医疗实行少量收费，取消一切陋规，节约经费开支。”随后，国务院和卫生部颁布了一些法规，遏制公费医疗费用不断上涨的发展趋势。

（二）劳动医疗保险制度

1951年中央政府出台《劳动保险条例》，针对国营企业职工建立劳动医疗保险制度（以下简称“劳保”制度）。在医疗待遇上，企业和保险基金共同支付。通常企业主要支付短期项目，如诊疗费、手术费、住院费和普通药费等，保险基金主要覆盖长期项目，如病假工资（有时也由企业支付）、疾病救济费等。1953年《劳动保险条例》得到进一步修订，医疗待遇进一步提高。为了防止劳保医疗开支上涨的问题，1966年劳动部和全国总工会颁发了《关于改进企业职工劳保医疗制度几个问题的通知》，主要增加了个人负担支出。“文化大革命”开始后，随着劳保管理机构工会的撤销，劳保逐步蜕化成了单纯的企业内部保险。

至20世纪70年代末，公费、劳保医疗制度覆盖了全国75 %以上的城镇国有单位职工及离、退休人员，享受公费医疗的人群达到2300万人，享受劳保医疗的人群达到1.14 亿人。1978年，全国用于公费、劳保医疗开支的经费为28.3 亿元，占当时职工工资总额的6.04 %。[※注]总起来看，与当时的经济和就业以国有单位为主体的情况相适应，公费和劳保医疗制度发挥了特定历史作用，有力地保障了国家公务人员和城镇国有单位职工的身体健康。

三 农村合作医疗保障制度的历史作用

早在新中国成立之前，中国农村就已经出现了合作医疗的萌芽，采用“合作制”的办法解决医疗保障问题最早可追溯到抗日战争时期。在毛泽东的倡导下，当时延安各种形式的合作社（包括生产合作，消费、运输合作，信用合作等）应运而生，医药合作社（卫生合作社）也是在这种背景下诞生的。新中国成立伊始，为解决广大农村无医无药的问题，东北各省曾积极提倡采用合作制和群众集资的办法，举办基层卫生组织，成为农村合作医疗的雏形。1955年初，山西省高平县米山乡最早实行社员群众出“保健费”和生产合作社提供“公益金”补助相结合的合作医疗办法，建立当地集体合作医疗制度。其主要做法是：第一，在乡政府的领导下，由农业生产合作社和农民群众共同筹建保健站；第二，在自愿原则下，通过缴纳少量的保健费，农民可以免费享受预防保健服务及免付挂号费和出诊费；第三，保健站的经费来源包括农民缴纳的保健费，农业社提取的公益金和医疗业务收入；第四，采取记工分和发现金相结合的办法，合理解决保健站医生的报酬。[※注] 1956年，全国人大一届三次会议通过《高级农业生产合作社章程》，合作社对因工负伤或因工致病的社员要负责医疗，并酌量给予补助。1960年，中央转发了卫生部《关于农村卫生工作现场会议的报告》，确立了集体医疗保健制度。“文化大革命”期间，合作医疗在全国迅速大面积铺开，到1976年，全国已有90%的农民参加了合作医疗，农村医疗保健缺医少药的问题基本得到解决。[※注]

农村合作医疗的开展与赤脚医生制度是密不可分的。赤脚医生是对农村半农半医人员的亲切称呼。在1958年“大跃进”的开始阶段和农业集体化运动高潮时期，大量上海医生奔赴农村，办短期培训班，将大量农民培养成卫生工作者。接受培训的农民医护人员以兼职方式为当地农民提供医疗卫生服务。在“文化大革命”期间，农村合作医疗体系在人民公社中迅速发展，赤脚医生数量大幅增加。到1978年，中国农村大约有180万赤脚医生，平均在每个生产大队中有3 位。农村赤脚医生承担的工作职责相当丰富，包括大量预防工作，如健康教育、卫生防疫、环境卫生、急救、公共卫生运动，以及为一般病人提供基本医疗服务等。总体上看，新中国充分发挥人民群众的创造力，在相对较短时间内培训出大量的赤脚医生，大大降低了医疗成本，解决了农村专业医疗人员严重短缺的问题。可以说，在改革开放前的农村，集体经济下的分配形式衍生了建立合作医疗的必要性，合作医疗成为农村集体经济体制下的一个合理选择。鉴于中国农村合作医疗取得的成就，该制度被世界银行和世界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生经费的唯一范例”[※注]。