新中国成立初期，党中央就将东北地区作为工业建设的中心，提出率先在东北地区发展工业，进而由东北地区带动全国工业建设。

改革开放之后，国内市场化程度不断提高，但东北地区未能及时转变其长期依赖国有企业发展的经济模式，因而在全国的经济地位不断下降。为扭转这一局面，2003年我国开始实施东北老工业基地振兴战略。在2003年10月出台的《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》中，明确提出要“切实保护好生态环境，大力发展绿色经济”。随着我国对生态文明建设重视程度的不断提高，2007年党的十七大明确提出了建设生态文明的要求，生态文明建设也随之成为东北地区发展的重要内容。

第一节 概述

我国东北地区包括辽宁、吉林、黑龙江三省，以大兴安岭林区、小兴安岭林区、长白山林区等为代表的国家重点林区，有着极为丰富的木材资源和野生动植物资源，如东北虎、紫貂、貂熊等国家一级保护动物，以及东北红豆杉、长白松等国家重点保护野生植物，被誉为“林业资源宝库”。1953—1957年，苏联向我国提供了156项工业项目援助，其中有58项设在东北地区，此举极大地刺激了东北地区的工业发展，也奠定了东北地区在全国工业建设中的重要地位。然而，东北地区长期以来高投入、高能耗、高排放的产业结构对东北地区生态环境造成了严重破坏。加之过度开垦、超载过牧等不合理的农业发展模式，东北地区自然资源迅速缩减，其中最为严重的就是三江平原地区湿地面积严重萎缩，从新中国成立初期的500万公顷，减少到2015年的85.3万公顷，减少了80%以上。

新中国成立以来，东北地区人口占全国户籍人口比重相对稳定，始终保持在7%—9%，1960—1990年人口占比相对较高，维持在9.0%上下，随后逐渐降低。[※注]2018年，辽宁、吉林、黑龙江三省户籍人口分别为4359万人、2704万人和3773万人，合计占全国总人口的7.76%。[※注]

新中国成立初期，东北地区工业产值在其国内生产总值中的占比相对较高。1965年，东北地区国内生产总值共计224.93亿元，其中第一产业、第二产业、第三产业的占比分别为23.56%、54.85%和21.59%。1978年，东北地区国内生产总值共计485.98亿元，相较1965年增长了一倍以上，其中第一产业占比较1965年降低了3.52个百分点，第二产业占比较1965年提高了9.44个百分点，第三产业占比较1965年降低了5.92个百分点。随着改革开放的不断深化，东北地区第一产业占比逐渐下降，第三产业占比不断上升。1985年，东北地区第三产业在国内生产总值中的占比达到21.97%，首次超过第一产业占比（19.34%）。2015年，东北地区生产总值达58101.2亿元，第一产业占11.48%，第二产业占43.92%，第三产业占44.70%，东北地区产业结构首次呈现“三二一”格局。

第二节 生态保护的行动与绩效

1949—1978年，东北地区始终是全国当之无愧的商品粮基地和重工业基地，也是全国最大的木材供应基地。在此期间，东北地区的生态环境虽然也存在一些问题，但并未出现大规模生态失衡现象。然而自1978年改革开放以来，随着东北地区社会经济的高速发展，湿地生态环境恶化、旱涝灾害频繁发生等生态失衡问题也日渐凸显，对此，国家及各地政府也给予了高度重视，并就东北地区生态环境保护方面开展了一系列工作。

一 合理运用土地资源，“北大荒”变“北大仓”

所谓“北大荒”即指黑龙江农垦区域，包括黑龙江北部的三江平原、沿河平原及嫩江流域，东至乌苏里江，北至黑龙江，西与内蒙古相连，南与吉林相接，总面积约5.54万平方千米，是世界三大黑土地带之一[※注]，拥有丰富的土地资源、水利资源、矿产资源以及野生动植物资源。

1945年12月毛泽东同志在《建立巩固的东北根据地》一文中就强调了东北地区在支援人民解放战争、巩固后方根据地中的重要地位。1947年，为保障战后农业顺利发展，黑龙江遵照党的指示，开始建立社会主义国营农场，对“北大荒”的大规模开发就此拉开序幕。“北大荒”开发初期的主要任务就是对荒地进行开垦，此间建立了许多国营农场和军垦农场，如通北农场、萌芽农场、荣军农场、“解放团”农场等。1954年苏联政府提出愿意帮助中国建设一个播种面积在两万公顷的国营谷物农场，提供建设农场所必需的机器和设备，并派遣专家来华对农场建设进行指导。1954年12月国务院常务会议通过了《国务院关于建设“国营友谊农场”的决定》，提出将此大型国营谷物农场设在黑龙江省集贤县三道岗[※注]，国营友谊农场建场第一年，就完成了2.34万公顷的荒地开垦。[※注]在1958年通过了《关于发展军垦农场的意见》后，国家农垦部决定组织转业官兵对黑龙江三江平原进行大规模开垦，1959年，垦区耕地面积增加至642万亩。

1947—1959年，黑龙江垦区粮食作物播种面积年平均增长率达47.24%，粮食单产（斤/亩）累计增长67%，粮食总产量增长了79倍，粮食商品率达38.7%。[※注]此期间，粮食增产主要依赖耕地面积或粮食播种面积的扩大，播种面积年增长率达47.2%，对粮食总产量的贡献率高达85.9%，而单产提高的贡献率仅为14.1%。[※注]

然而，受1959年秋涝和1960年春涝等特大自然灾害和“大跃进”决策失误的影响，黑龙江垦区粮食生产能力迅速下降，粮食总产量由1959年的16.0亿斤下降至1960年的10.1亿斤。[※注]这一问题引起了国家的高度重视，1962年11月，我国成立了东北农垦总局，专门负责东北地区粮食生产等相关问题。时任副总理谭振林在《整顿北大荒国营农场的问题》中提出对“北大荒”国营农场进行改革的建议。1964年农垦部在全国国营农场会议上制定了十年发展规划，提出要把“北大荒”建成“社会主义大农业的大样板”，中共中央批转农垦部党组《关于党组扩大会议对几个主要问题讨论意见的报告》，对国营农场的经营管理作了五条重要批示，强调改正硬搬苏联单一经营方针，实行一业为主、农牧结合、多种经营。[※注]这也是中国特色国营农场建设的开端。随后，东北地区粮食生产得以恢复，1965年粮食产量达22.9亿斤，相较于1960年粮食产量增加了一倍以上。1966年，“文化大革命”全面发动，中苏两国在意识形态上的分歧使得垦区从“农垦制”变为“军垦制”[※注]，黑龙江生产建设兵团由此组建。1966年3月黑龙江生产建设兵团首次组建后，并未改变原有的农垦制，而1968年6月的二次组建则是半军事体制的。1976年，随着“文化大革命”的结束，黑龙江生产建设兵团随之被撤销，取而代之的是黑龙江国营农场总局，至此，北大荒农垦系统实现了真正的统一。

但由于长期的过度开发，黑龙江垦区林地、湿地、草地等自然资源急剧减少，生态环境在此期间遭到了严重破坏，1978年，黑龙江垦区森林覆盖率仅为7.8%。自此至20世纪90年代，黑龙江农垦区粮食播种面积呈低增长态势，粮食生产总量的提高主要依赖粮食单产的提高，因而粮食产量增长波动较大。

在意识到生态环境破坏所带来的影响后，黑龙江于1991年实行禁垦，同时启动了退耕还牧、退耕还草、退耕还林、退耕还湿四大工程，1991—1995年完成退耕还林181.5万亩，垦区森林覆盖率提高了2.3%。[※注]1999年，黑龙江全面停止开荒，垦区禁止一切湿地、草原垦殖和毁林开荒活动，并开始大规模的退耕还牧、退耕还草、退耕还林、退耕还湿。2010年，黑龙江1494万亩超坡耕地、沙化耕地和低产田全部退耕还林，在宜林的荒山荒地造林1500万亩，“北大荒”新增林地3000万亩，实现退耕还湿300万亩。[※注]2010年，黑龙江垦区被农业部命名为“国家级现代化大农业示范区”。2017年黑龙江农垦区域拥有耕地4363万亩，其中有效灌溉面积2784万亩，生态高产标准农田2616万亩，实现生产总值1227.3亿元，垦区居民人均可支配收入达到27153元。[※注]垦区内下辖9个管理局、113个农牧场，983家国有及国有控股企业，分布在全省12个市，总人口167.3万人，共有林地1384万亩，森林覆盖率达17.2%。[※注]

二 大兴安岭林区保护

大兴安岭是我国最北、纬度最高的边境地区，总面积为8.3万平方千米，有1.82万平方千米的行政管辖权在内蒙古区划界内，边境线长786千米。全区林地面积为703.29万公顷，活立木总蓄积为5.85亿立方米，森林覆盖率为84.21%，湿地面积为153万公顷，有8个国家级自然保护区，是我国重要的重点生态功能区、碳汇区和木材资源战略储备基地。[※注]

自1964年开发建设至今，大兴安岭始终实行政企合一的管理体制，地权为黑龙江和内蒙古所有，行署为黑龙江省政府派出机构，林业集团公司是国家林业局直属企业。自1998年洪涝灾害后，党中央、国务院针对长期以来我国天然林资源过度消耗而引起的生态环境恶化的现实，做出了实施天然林资源保护工程（天保工程）的重大决策。自天保工程实施以来，大兴安岭地区森林蓄积由2010年的5.12亿立方米提高到2016年的5.65亿立方米，森林面积由2010年的676.0万公顷增加到2016年的684.1万公顷，实现了持续恢复性增长。此外，大兴安岭地区森林覆盖率也逐年递增，从2010年的80.95%提高到2016年的81.91%，增加了0.96个百分点。[※注]2015年，大兴安岭被选为国家首批生态保护与建设示范区，林区发展的定位开始向生态林区转化，林区结构得以调整，林区经济也呈现出恢复性增长。[※注]

三 东北黑土地保护

耕地是重要的农业资源和生产要素，作为我国主要粮食基地的东北地区黑土地更是在保障国家粮食安全中扮演着重要角色。

20世纪50—80年代是东北地区耕地大规模开发阶段。1950—1986年，三江平原东北地区耕地面积由19.62万公顷增加到145.85万公顷。[※注]然而，大规模开垦使得东北黑土地的承载力明显下降。黑龙江黑土地质量监测数据显示，2015年，黑龙江全省水土流失耕地面积达460万公顷，占全省耕地的1/3；耕层厚度为19.7厘米，比1982年下降了9.1厘米；耕地土壤有机质平均含量为2.68%，比1982年减少了1.72个百分点；耕层土壤全氮含量平均为1.84克/千克，比1982年下降了0.31克/千克。[※注][※注]东北黑土区由“生态功能区”逐渐变成了“生态脆弱区”，严重影响了东北地区农业的可持续发展。为此，党中央及国务院就东北黑土地保护问题开展了一系列行动。

农业农村部会同国家发展改革委等部门联合印发了《农业环境突出问题治理总体规划（2014—2018年）》，将东北黑土地保护作为重大项目，并对黑土地保护目标任务、保障措施等进行了部署安排，提出要改进耕作方式、实施保护性耕作技术；建立有机肥厂，增施有机肥；实行测土配方施肥，建智能化肥站；推广水肥一体化，开展精准施肥作业。2015年起，中央财政每年投资5亿元支持东北地区黑土地保护利用试点项目。2016年农业部印发《农业资源与生态环境保护工程规划（2016—2020年）》，提出在黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古四省区选择100个黑土退化典型县，建设100个黑土地保护示范区，示范面积为500万亩。2018年农业部会同国家发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、水利部编制了《东北黑土地保护规划纲要（2017—2030年）》，从保护东北黑土地面积和质量两方面制定了保护目标：到2030年，集中连片、整体推进，实施黑土地保护面积2.5亿亩，基本覆盖主要黑土区耕地。东北黑土区耕地质量平均提高1个等级（别）以上；土壤有机质含量平均达到32克/千克以上，提高2克/千克以上。[※注]

东北地区各省在保护黑土地方面也做出了大量努力。2015年水利部松辽水利委员会主持编制了《黑土区1999—2050年水土保持生态环境建设规划》《松花江流域中上游水土保持生态环境建设项目建议书》和《辽河流域中上游水土保持生态环境建设项目建议书》。2018年7月首部黑土地保护地方性法规《吉林省黑土地保护条例》正式实行，该条例将吉林黑土地分为重点保护类和治理修复类两种类型，提出对重点保护类黑土地实施农业调控措施，对治理修复类黑土地实施各类污染防治措施，以推进连片治理，提出要结合吉林中、东、西三个区域各自的资源分布、自然生态等差异化特征，明确各区域的保护重点，由此增强黑土地保护的可操作性。自各项行动开展以来，东北黑土地质量有了明显好转。农业农村部编制的《2015—2017年全国黑土地保护利用试点区耕地质量监测报告》中提到，与2015年项目实施前比，2017年土壤有机质含量稳中回升，耕层厚度明显增加，平均厚度为28.2厘米，提高了36.2%；土壤板结状况在一定程度上得到缓解，肥力指标全面向好，表现出较强的养分供给能力；水土流失防治效果较好，土壤健康指标安全可靠，绝大部分耕地可作为绿色和有机农产品生产基地。[※注]

四 自然保护区建设与野生动植物保护

自然保护区是推进生态文明、建设美丽中国的重要载体。自1956年中国第一个自然保护区[※注]建立以来，东北地区也积极响应国家号召，对当地自然资源保护给予了高度重视，并建立了大量自然保护区。

1958年6月14日，东北地区第一个自然保护区——黑龙江丰林国家级自然保护区建成，主要保护对象为以红松为主的北温带针阔叶混交林。1960年4月18日，吉林建立了以森林资源和野生动物为主要保护对象的长白山国家级自然保护区，成为吉林第一个自然保护区。1980年8月6日，辽宁建立了本省第一个自然保护区——蛇岛老铁山国家级自然保护区，主要用于保护蝮蛇、候鸟及蛇岛的特殊生态系统。生态环境部2016年公布的《2015年全国自然保护区名录》显示，东北地区共建自然保护区406个，其中辽宁104个，占地面积275.4万公顷；吉林51个，占地面积252.2万公顷；黑龙江251个，占地面积750.2万公顷。从自然保护区级别来看，辽宁共有国家级自然保护区17个，省级自然保护区30个，市级自然保护区34个，县级自然保护区23个；吉林共有国家级自然保护区20个，省级自然保护区23个，市级自然保护区4个，县级自然保护区74个；黑龙江共有国家级自然保护区36个，省级自然保护区87个，市级自然保护区54个，县级自然保护区74个。[※注]从自然保护区类型来看，辽宁自然保护区以森林生态为主，共计61个，占地面积121.26万公顷，占辽宁自然保护区总面积的44.0%；吉林自然保护区以内陆湿地（18个）和森林生态（18个）为主，共计36个，占地面积223.31万公顷，占吉林自然保护区总面积的89.25%；黑龙江自然保护区以内陆湿地为主，共计112个，占地面积429.46万公顷，占黑龙江自然保护区面积的57.25%。[※注]

此外，国家在东北地区野生动物保护方面也开展了大量工作。以东北虎保护为例，1962年9月14日，国务院将东北虎列入动物保护名录。1977年3月，林业部将东北虎列为国家一级重点保护野生动物。1989年1月14日，林业部和农业部发布施行的《国家重点保护野生动物名录》中将东北虎列为国家一级重点保护野生动物。1993年5月29日，国务院印发了《关于禁止犀牛角和虎骨贸易的通知》[※注]，明令禁止一切与虎骨有关的贸易活动。1997年，国家林业部组织编写了《中国虎保护行动计划》，并与俄联邦环境保护和自然资源部签署了《中俄两国政府关于保护虎议定》。1999年推出的《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程总体规划》将东北虎纳入15个重点保护物种，并明确提出要“在黑龙江的饶河、虎林和吉林珲春一带实施东北虎拯救工程”[※注]。1997—2002年，在国家林业部的资助下，吉林开展了东北虎保护工程项目专项研究。2000年黑龙江林业厅制订了“东北虎野生种群恢复行动计划”。2016年12月，国家通过了《东北虎豹国家公园体制试点方案》，这标志着东北虎、豹大区域、大廊道、大保护上升到了国家战略。

第三节 资源节约的行动与绩效

一 清洁取暖

按照中国建筑热工设计分区标准，即以最冷月（1月）和最热月（7月）平均气温为主要指标，以累年平均年温度不大于5℃和不小于25℃的天数为辅助指标，我国可划分为严寒地区、寒冷地区、夏热冬冷地区、夏热冬暖地区和温和地区五个气候分区。以此划分标准，我国东北三省均属严寒地区。因此，为保障东北严寒地区居民冬季室内热舒适度，提高居民冬季生活质量，必须为居民提供集中供暖。但由于各地气温存在差异，不同省份采暖季长短各不相同，以黑龙江为例，其采暖季从10月一直持续到次年4月，长达六个月时间。

长期以来，东北地区冬季采暖主要依靠煤炭等化石燃料，由此引发了严重的大气污染和能源消耗问题，成为制约东北地区绿色发展的一大障碍。然而，直至2013年冬季，全国爆发大规模雾霾现象之后，国家才意识到采暖季空气污染问题的严重性，并着手在北方地区推行清洁取暖模式。2016年中央财经领导小组第十四次会议首次提出要推进北方地区冬季清洁取暖。2017年国家发展改革委、能源局等十部委联合印发《北方地区冬季清洁取暖规划（2017—2021年）》，对北方地区冬季清洁取暖问题做出了规划。

作为我国冬季取暖主要省份，辽宁、吉林、黑龙江三省通过制订相应计划对国家清洁取暖行动做出了积极响应，如：2017年辽宁省人民政府办公厅印发《关于加快推进“电化辽宁”工作方案》《关于加快推进“气化辽宁”工作方案》《关于推进全省煤电企业向清洁取暖转型转产工作方案》和《辽宁省推进清洁取暖三年滚动计划（2018—2020年）》。2017年，吉林省政府办公厅发布《关于推进电能清洁供暖的实施意见》和《关于进一步明确我省清洁供暖价格政策有关问题的通知》。2017年和2018年黑龙江省环保厅发布《黑龙江省2017—2018年供暖季大气污染综合治理攻坚行动方案》和《关于推进全省城镇清洁供暖的实施意见》等。

除省级政府制定的行动方案和实施意见外，东北三省各市县也采取了积极行动，如：沈阳市人民政府发布《沈阳市2018年散煤治理工作方案》；鞍山市人民政府发布《鞍山市推进清洁取暖实施方案》；本溪市人民政府发布《2018年本溪市加快推进清洁取暖工作计划》；锦州市人民政府发布《锦州市清洁取暖实施方案（2018—2021年）》；营口市人民政府发布《关于加快推进“电化营口”工作方案》；长春市制订了《长春市冬季清洁取暖实施方案（2017—2021年）》和《长春市2018—2021年冬季清洁取暖工作计划》；哈尔滨市财政局对《哈尔滨市2018年拆并淘汰燃煤锅炉推进清洁能源使用财政补助资金管理办法》公开征求意见等。

清洁采暖案例——市场推动清洁采暖，清洁电力降低采暖成本

二 东北老工业基地转型

东北老工业基地是中国第一个五年计划（1953—1957年）中重点建设的工业基地，此间开展的156项国家重点工程中，有约1/3位于东北地区。

从1949年新中国成立到1978年改革开放以前，东北地区GDP始终位于全国前列。1978年，东北地区人均GDP居全国前列，仅次于上海、北京、天津。[※注]然而自改革开放以来，随着市场化的不断推进，东北地区产业结构老化、区域市场疲软、资金投资比例失调等问题日渐凸显，东北地区在全国的经济地位不断下降。

在此背景下，2002年党的十六大提出，要“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业”[※注]。2003年9月，国务院常务会议对实施东北地区等老工业基地振兴战略问题进行了研究，提出了振兴东北地区等老工业基地的指导思想和原则、主要任务及政策措施。2003年10月，中央出台了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，标志着振兴东北地区等老工业基地已正式上升为战略决策。然而，在长期粗放型发展模式下，东北地区生态环境已遭到严重破坏，而这又进一步阻碍了东北老工业基地的产业调整及转型。为此，党中央在推动东北老工业基地转型的同时，对东北地区生态文明建设给予了高度重视。

2009年国务院通过了《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，对东北地区生态文明建设、节能减排、环境污染防治等生态建设工作进行了明确部署。[※注]2015年中共中央政治局审议通过了《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》，并于2016年4月26日正式对外发布，标志着东北地区新一轮振兴方案的全面实施。该意见中再次强调了东北老工业基地建设在打造北方生态安全屏障中的重要作用，并提出要支持重点国有林业局和森工城市开展生态保护与经济转型试点。[※注]

为进一步促进东北老工业基地经济发展、产业转型等，国家发展改革委还成立了东北等老工业基地振兴司，专门负责东北等老工业基地的振兴事务。辽宁、吉林、黑龙江三省在推动老工业基地转型方面也做出了积极响应。2016年国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、国土资源部、国家开发银行发布了《关于支持老工业城市和资源型城市产业转型升级的实施意见》，为加快老工业城市产业转型升级和城市转型发展提供了指导。

东北老工业基地转型案例

第四节 污染防治的行动与绩效

污染防治是生态文明建设的重要环节。为加强生态环境保护，从源头上减少污染，国家提出要打好蓝天、碧水和净土“三大保卫战”[※注]，即从大气、水资源、土壤三方面着手开展污染防治工作。

一 大气污染防治

1949年新中国成立以来，东北地区都以发展经济为工作重点，对大气污染等环境问题并未给予充分的重视，在大气污染防治方面的积极性也较低。但随着近几年来华北地区雾霾天气的不断出现，大气污染日渐成为大众关注的热点问题。2010年，全国281个地级以上城市中，空气质量好的城市仅占10.67%，空气质量差的城市占75.80%，空气质量极差的城市占13.52%。[※注]为此，国家就大气污染防治问题出台了多项政策及行动计划，如2013年9月国务院印发《大气污染防治行动计划》，2014年6月国家发展改革委、环境保护部和能源局印发《能源行业加强大气污染防治工作方案》，2018年7月国务院印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》等。东北三省在大气污染防治方面也采取了一系列行动。

黑龙江从减少大气污染物排放、加强重点行业大气污染治理、推动农业污染源治理、优化产业结构、调整能源结构、强化移动源污染防治、巩固监测预警和应急能力建设七个方面开展了大气污染防治工作。[※注]

为统筹部署“十三五”期间的大气污染防治工作，吉林省人民政府下发了《吉林省清洁空气行动计划（2016—2020年）》《省市联动“长吉平＋1”四市共治大气污染专项行动工作方案》等，提出要大力发展清洁能源、淘汰落后和过剩产能，加强对工业、农业、社会生活污染治理，以改善全省环境空气质量，基本消除重污染天气。辽宁对大气污染防治及其监督管理活动进行了规范[※注]，并开展了高效一体化供热工程、气化辽宁工程、清洁能源推广工程等九大工程。[※注]

目前，东北地区大气污染防治工作开展顺利，环境空气质量明显改善。2018年，吉林地级以上城市空气环境质量优良天数相较于2015年提高了16.6个百分点。[※注][※注]黑龙江空气平均达标天数相较于2015年提高了7.6个百分点。比2018年全国338个地级及以上城市平均达标天数比例高出14.2个百分点。[※注][※注]辽宁14个地级以上城市环境空气质量达标天数相较于2017年提高了5.3个百分点。[※注]

二 水资源污染防治

伴随着城镇化的发展，从1980—1999年东北地区的城镇生活用水量增加了3倍，工业用水量增加了2倍，农业用水量增加了1.5倍。充足且清洁的水资源是保障人们生产生活的重要条件。然而按照1993年国际人口行动在《持续水—人口和可更新水的供给前景》中提出的标准，即人均水资源少于1700立方米/人的为用水紧张地区，少于1000立方米/人的为缺水地区，少于500立方米/人的为严重缺水地区。东北地区为用水紧张地区，而辽宁为严重缺水地区。且随着工业化和城镇化进程的不断推进，东北地区工业废水、生活污水等的排放量逐渐增加，使得东北地区的水质日益恶化。据统计，东北地区2017年废水排放量达49.76亿吨，相较于2004年的39.65亿吨增加了25.50%。[※注]

为提高东北地区水污染防治工作效率，中国工程院于2004年4月启动了“东北地区有关水土资源生态与环境保护和可持续发展的若干战略问题研究”的咨询项目。中央政府自2007年起设立了水污染防治专项资金，重点用于改善“三河”“三湖”及松花江流域的水环境。东北地区从控制污染物排放、调整产业结构、水资源节约保护等方面采取了一系列水污染防治行动，并取得了显著成效。

2019年5月29日生态环境部公布的《2018年中国环境状况公报》数据显示，2018年，东北地区三大流域中，松花江流域干流水质为优，主要支流为中度污染，黑龙江水系、图们江水系和乌苏里江水系为轻度污染，绥芬河水质良好。海河流域干流2个水质断面，三岔口为Ⅲ类，海河大闸为劣Ⅴ类；主要支流为中度污染，滦河水系水质良好，徒骇马颊河水系和冀东沿海诸河水系为轻度污染。辽河流域干流、主要支流和大辽河水系为中度污染，大凌河水系为轻度污染，鸭绿江水系水质为优。[※注]

辽宁80个省级及以上工业集聚区中有75个建成或依托集中式污水处理设施，对5个未完成建设任务的工业集聚区实施了区域限批。在渤海海域综合治理方面，辽宁已完成68个入海排污口整治，入海排污口达标排放率由2013年的50.7%提高到2018年的81.3%。辽宁黄海、渤海海洋生态红线“一张图”整合基本完成，新增海洋生态红线2568平方千米。[※注]

2018年，吉林85个国控监测断面中，有70个达到年度水质控制目标，达标率为82.4%，全省基本消除黑臭水体90个，消除比例达90.9%；完成地级饮用水水源地环境问题整治118个，完成比例达100%。[※注]黑龙江全省河流水质状况总体为轻度污染，107个国控、省控河流监测断面中有68个达到其功能区水质目标要求，达标率为63.6%。县以上城市共建成污水处理厂150座，排水管网1.42万千米，日处理规模达到459万吨。[※注]

三 土壤污染防治

新中国成立初期，东北地区凭借其丰富的土地资源和肥沃的土壤条件，成为名副其实的“大粮仓”，其土壤质量直接关系到国家的粮食安全。然而，由于“大跃进”和“文化大革命”时期的过度开垦，东北地区出现了严重的荒漠化，这一现象也引起了国家的高度重视。为此，党中央提出要加强东北地区灌溉工程建设、防护林建设等，以防止东北地区水土流失、加快土壤结构恢复。其中成效最为显著的当属1978年11月25日中国政府作出的在“三北”地区建设防护林体系的重大战略决策。据统计，截至2007年，东北平原共营造农田防护林70.022万公顷，庇护农田776.16万公顷，林网程度达到72.24%。[※注]此外，东北三省近年来在土壤污染防治方面也开展了大量工作。

为加强土壤污染防治，黑龙江提出要深入开展土壤污染调查，掌握土壤环境质量状况；建立健全规章制度，强化对土壤环境的监管；加强建设用地准入管理，防范人居环境风险；强化对未污染土壤的保护，严控新增土壤污染；加强污染源监管，做好土壤污染预防工作；开展污染治理与修复，改善区域土壤环境质量等。[※注]吉林以“预防为主、保护优先、风险管控、分类管理、综合治土、污染担责”为原则，明确了全省中、西、东部地区土壤保护的主要任务，提出要加强重点区域管控，对土壤污染进行治理与修复。[※注]2017年吉林各市（州）政府和所辖县（市、区）政府均制定了土壤污染防治工作方案，建立了吉林环境保护工作联席会议制度，将土壤污染地块环境管理作为联席会议的一项重要职责。吉林各市（州）政府均建立了不同形式的土壤环境保护工作协调机制，重点协调土壤污染地块的环境管理。

辽宁主要从开展土壤污染调查、制定土壤污染防治法规、实施农地分类管理及建设用地准入管理、强化未污染土壤保护、加强污染源监管、开展污染治理与修护、提高科技研发力度等方面开展了土壤污染防治工作。[※注]此外，为进一步加大土壤环境保护宣传教育力度，确保顺利完成土壤污染防治工作各项任务，2018年辽宁省人民政府办公厅制定了《辽宁省土壤环境保护宣传教育工作方案（2018—2020年）》；辽宁省生态环境厅会同省农业农村厅和省自然资源厅有关部门召开了“辽宁省农用地土壤污染状况详查成果集成关键环节技术审查会”，全面、系统、准确地掌握了辽宁农用地土壤环境质量总体状况，确定了土壤环境安全等级，建立了辽宁农用地土壤样品库和数据库，为减轻辽宁农业污染，确保食品安全、生态安全提供了有力的参考和支撑。

第五节 启示与展望

自新中国成立至今，东北地区各省在生态文明建设方面都做出了极大的努力，但生态文明建设是一项长期工作，不能一蹴而就。在对东北地区70年生态文明建设行动及成效进行归纳总结后发现，东北地区生态文明建设所面临的最大挑战就是其产业发展与生态环境承载力之间的矛盾。为此，在今后一段时间内，东北地区各省生态文明建设工作可以重点从以下几方面开展。

首先，充分发挥东北地区作为我国商品粮主要生产基地的引领作用，以生态农业体系为指导，探索以传统农业生产体系为基础、以休闲观光为目的的生态农业体系。就传统农业生产方式而言，可以大力推广少耕、免耕等保护性耕作技术，减少化肥农药的施用量；加强农业科技研究及创新，提高农业机械化率，释放更多农业劳动力。就生态农业体系而言，可以充分利用当地自然及人文资源优势，弘扬地方民俗文化，推广民间艺术，在促进生态农业发展的同时做好文化传承。

其次，积极响应党中央有关振兴东北地区老工业基地的号召，调整产业结构，加快东北老工业基地转型。一方面，坚决淘汰高能耗行业；另一方面，利用高科技对传统工业进行改造，加大科技创新力度，将老工业园区改造成新生态工业基地。

最后，推广绿色发展理念，发展生态服务产业。近年来，随着物质生活水平的不断提高，人们对生态服务的需求也日益增长。东北各省可以充分利用其丰富的自然资源、文化遗迹等地区优势，开发以观光、休闲、度假等为主题的旅游产品，加快东北地区生态服务业发展。