新中国生态文明建设70年
第一节 资源节约概述
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新中国生态文明建设70年 \ 专论篇 |
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资源节约是指通过对资源的合理配置、高效和循环利用、有效保护和替代，实现以最少的资源消耗获得最大的经济和社会收益。资源节约的核心是提高资源利用效率，重点路径包括节能、节水、节材、节地、资源综合利用和发展循环经济等。针对资源节约集约利用工作中面临的问题与挑战，当前我国正重点加强以下几个方面的工作：一是通过推进能源消费革命等措施全面推动能源节约。在自然资源资产有偿使用制度方面，我国正积极争取建设一套产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实的全民所有自然资源资产有偿使用制度。 | ||||||
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关键词
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资源节约 自然资源 用地 循环经济 节约 节能 资源综合利用 节水 环境友好型社会 土地 工作 |
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第一节 资源节约概述
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一 资源节约的概念及边界界定
资源节约是指通过对资源的合理配置、高效和循环利用、有效保护和替代，实现以最少的资源消耗获得最大的经济和社会收益。资源节约的核心是提高资源利用效率，重点路径包括节能、节水、节材、节地、资源综合利用和发展循环经济等。
节能、节水、节材、节地是建设资源节约型社会的主要方式。节能是“节约能源”的简称，是指加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，从能源生产到消费的各个环节，降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费，有效、合理地利用能源。[※注]节水的全称是节约用水，是指通过行政、技术、经济等管理手段加强用水管理，调整用水结构，改进用水方式，科学、合理、有计划、有重点地用水，提高水的利用率，避免水资源的浪费。节地一般被称作节约集约利用土地，是指通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动。[※注]节地主要包括了三层含义：一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省用地，想方设法地不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。节材的全称是节约原材料，是指通过加强科学管理和推进技术进步的各种途径，直接或间接地降低生产生活中的原材料消耗，以最小的原材料消耗取得最大的经济效益。
循环经济思想最初由美国经济学家K.波尔丁提出[※注]，我国从20世纪90年代起引入了关于循环经济的思想。循环经济主要指在人、自然资源和科学技术的大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃的全过程中，把传统的依赖资源消耗的线性增长经济，转变为依靠生态型资源循环来发展的经济。
资源综合利用是指在合理规划的前提下，依靠相关技术，对生产、服务过程中所需资源，包括主料、辅料的各种有效利用活动，以及对副产物和各种再生资源的利用活动。资源综合利用主要包括：在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用；对生产过程中产生的废渣、废水（液）、废气、余热、余压等进行回收和合理利用；对社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资进行回收和再生利用。[※注]
二 我国资源节约工作的阶段划分
根据我国各个时期在资源节约领域的工作重心不同，可以把我国资源节约工作划分为三个阶段。
第一个阶段：基于“倡导节约，反对浪费”思想的资源节约阶段（1949—1977年）。1949年新中国成立，我国百废待兴，各种物质都很缺乏，这一时期的资源节约工作主要是基于“倡导节约，反对浪费”思想，这一思想也是中国共产党人延安精神的延续。
第二阶段：走资源节约型发展道路阶段（1978—2004年）。1978年以后，我国开始全力从事经济建设，在经济快速发展的同时，也呈现出粗放式的发展特点，各种浪费问题非常突出。在这一背景下，我国开始强调“要坚持开发和节约并举的方针”，并提出“走资源节约型发展道路”的思想。
第三阶段：建设资源节约型与环境友好型社会阶段（2005年至今）。2005年召开的党的十六届五中全会明确提出，要加快建设资源节约型、环境友好型社会，首次把建设“两型社会”确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。“十二五”规划纲要明确把“建设资源节约型、环境友好型社会”作为我国“十二五”时期的重要战略任务。2015年发布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，到2020年，资源节约型和环境友好型社会建设要取得重大进展。
三 我国资源节约工作面临的主要问题及挑战
在资源的开发利用方面，我国正在从粗放型向节约型转变，并取得很大成效，资源节约理念被广泛传播，技术进步明显，管理体制日益完善。但同时也面临一些问题及挑战。
一是资源节约工作压力大。长期以来，粗放式的发展方式已深入到我国社会经济的各个方面，要改变这种状况，需要付出巨大的努力及社会成本，且不是短时间能解决的问题。对于节能、节水、节地、节材等资源节约工作来说，不仅需要持续完善相关的节约机制体制，也需要在技术创新方面进行巨大的投入，面临的工作千头万绪，压力较大。
二是建立健全资源高效利用机制面临诸多挑战。节能、节水、节地、节材、节矿标准体系有待进一步完善，用能权、用水权、碳排放权等市场交易机制推进缓慢，能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动面临来自多方面的阻力，建筑节能标准在农村难以推进，从目标责任的强化、市场机制的完善，到标准控制和考核监管体制的完善等诸多方面都面临挑战。
三是自然资源资产产权制度弊端明显。1996年《矿产资源法》修改通过之后，在自然资源法规中规定“国家所有权由国务院代表国家行使”逐渐成为我国的立法通例，但关于国务院到底应当如何行使国家所有权，法律规定并不明确，所以国务院的组成部门和地方政府只能在没有法律规定或国务院授权的情况下，主动或被动承担起代表国家行使国家所有权的职能。
四是全民所有自然资源资产有偿使用制度不完善。改革开放以来，我国全民所有自然资源资产有偿使用制度逐步建立和完善，在促进自然资源保护和合理利用、维护所有者权益方面发挥了积极作用，但还存在与经济社会发展和生态文明建设不相适应的一些突出问题，如所有权人不到位，使用权权利体系不健全，市场决定性作用发挥不充分等。
四 当前我国推进资源节约的工作重点
针对资源节约集约利用工作中面临的问题与挑战，当前我国正重点加强以下几个方面的工作：一是通过推进能源消费革命等措施全面推动能源节约；二是通过落实最严格的水资源管理制度等措施全面推进节水型社会建设；三是通过严控新增建设用地、有效管控新城新区和开发区无序扩张等措施来强化土地节约集约利用；四是通过强化矿产资源规划管控，严格执行分区管理、总量控制和开采准入制度，以加强复合矿区开发的统筹协调等措施来加强矿产资源节约和管理；五是通过实施循环发展引领计划、推进生产和生活系统循环链接、加快废弃物资源化利用等措施大力发展循环经济；六是通过倡导合理消费、力戒奢侈消费、制止奢靡之风等措施倡导勤俭节约的生活方式；七是通过实施能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动等措施建立健全资源高效利用机制。
同时，我国还健全自然资源资产产权制度，深化自然资源资产有偿使用制度改革。2018年，自然资源部正式成立，该部的主要职责是，对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等。在自然资源资产有偿使用制度方面，我国正积极争取建设一套产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实的全民所有自然资源资产有偿使用制度。
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