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中国产业经济学年鉴2020

产业监管(市场管制)的最新理论进展

来 源
中国产业经济学年鉴2020 \ 第三篇 学科综述
作 者
王俊豪 王岭 甄艺凯 裘丽 张肇中 张雷
浏览次数
57
摘 要
“管制”是英文Regulation的翻译,通常被译为“管制”或者“监管” 。为了顺应国内外政府监管新形势,推进中国政府监管体制改革, 2017年8月17日中国政府出台了《 “十三五”市场监管规划》 ,将坚持依法依规监管、坚持简约监管、坚持审慎监管、坚持综合监管、坚持智慧监管和坚持协同监管作为中国政府监管转型的基本方向。市场监管的研究范围较广,但可以归纳为对自然垄断性行业或环节的价格监管、质量监管、进入监管、退出监管,环境管制、食品和药品安全管制以及工作场所安全管制,以及信息不对称性的金融监管和互联网、大数据、区块链等新经济监管等内容。
关键词

监管

监管机构

管制

监管绩效

学科

市场监管

城市公用事业

政策

中国政府

绩效评价

两控区

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王俊豪 王岭 甄艺凯 裘丽 张肇中 张雷 : 产业监管(市场管制)的最新理论进展

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一 学科概述

“管制”是英文Regulation的翻译,通常被译为“管制”或者“监管”。在学术界较多地使用“管制”或“规制”。而在实际部门,习惯使用“监管”。

虽然许多国家对特定产业或领域实行政府管制具有悠久的历史(如我国早在古代就对盐业实行管制),并发表了不少有关价格管制、投资管制、进入管制、对食品与药品的管制以及环境管制等方面的论著,但这些论著各自在较小的领域就特定对象进行研究,缺乏相互联系,而且运用经济学原理研究政府管制的论著并不多见。到了20世纪70年代末,经济发达国家的一些学者开始重视从经济学角度研究政府管制问题,并试图将已有的研究成果加以系统化,从而初步形成了政府管制经济学。20世纪80年代以来,美国、英国等经济发达国家对一些垄断性产业的政府管制体制进行了重大改革,并加强了对环境保护、产品质量与安全、卫生健康方面的管制。这些都为政府管制经济理论的研究提供了大量丰富的实证资料,从而推动了政府管制经济学的发展。

政府监管是中国在建立与完善社会主义市场经济体制过程中需要不断加强的一个政府职能。传统经济理论认为,自然垄断产业、公用事业等基础产业是市场失灵的领域,市场竞争机制不能发挥作用,主张直接由国有企业实行垄断经营,以解决市场失灵问题。在实践中,长期以来中国对这些基础产业实行政府直接经营的管理体制。但是新的经济理论与实践证明,国有企业垄断经营必然导致低效率,并强调在这些产业发挥竞争机制的积极作用。因此,从20世纪90年代以来,中国像世界上许多国家一样,对这些产业逐步实行两大改革:一是引进并强化竞争机制,实现有效竞争;二是积极推行民营化,一定数量的民营企业成为这些产业的经营主体,在这些产业形成混合所有制的经营主体,以适应市场经济体制的需要。这样,政府就不能用过去管理垄断性国有企业的方式去管理具有一定竞争性的混合所有制企业或民营企业,而必须实行政府职能转变,建立新的政府监管体制,对这些产业实行有效监管。同时,中国在经济发展的基础上日益强调对环境保护、卫生健康和工作场所安全等方面的监管。这些都使政府监管职能具有不断强化的趋势。为此,党的十六大就已经明确提出政府的四大基本职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,首次把市场监管作为一个重要的政府职能。其中,经济调节、社会管理和公共服务是政府的传统基本职能,而市场监管则是适应建立与完善社会主义市场经济体制需要而产生的一个重要的新的政府职能。

有效的政府监管不仅是应对市场失灵的政府政策选择,而且是推进市场化改革的重要保证,是确保实现社会福利最大化的重要政策基础。就现实需要看,从20世纪80年代以来,中国先后在航空运输、电信、电力、城市供水和供气等公用事业领域不同程度地进行了体制改革,而且这种改革还需要不断深化,迫切需要在管制经济学的理论指导下建立高效率的管制体制,以取得较为理想的改革效果,实现有效管制。同时,近年来中国越来越强调对以环境污染、卫生健康、工作场所安全为核心内容的社会性管制,要求加强理论研究,为政府制定与实施相关管制政策提供政策思路与实证资料。

党的十八大以来,中国政府十分重视政府监管的政策完善与制度创新,并将其作为维护市场公平竞争、激发市场竞争活力、改善生态环境以及推进国家治理体系和治理能力现代化的重要工具。新时代中国特色政府监管实现了监管方向、监管机构、监管内容以及监督体系的重大创新,对深化中国政治经济体制改革,适应中国经济高质量发展的新形势具有重要的推动作用。为了顺应国内外政府监管新形势,推进中国政府监管体制改革,2017年8月17日中国政府出台了《“十三五”市场监管规划》,将坚持依法依规监管、坚持简约监管、坚持审慎监管、坚持综合监管、坚持智慧监管和坚持协同监管作为中国政府监管转型的基本方向。为了解决长期以来中国政府监管机构设置与职能配置中的系列问题,党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,根本目的是转变政府职能,推进放管服改革。本轮机构改革整合了政府监管领域的部门职能,实现了由分块专业化监管机构到大部制综合型监管机构的变迁,推动了政府监管机构的规范化、系统化和高效化。

市场监管的研究范围较广,但可以归纳为对自然垄断性行业或环节的价格监管、质量监管、进入监管、退出监管,环境管制、食品和药品安全管制以及工作场所安全管制,以及信息不对称性的金融监管和互联网、大数据、区块链等新经济监管等内容。随着中国“放管服”改革的持续推进,优化中国特色政府监管制度体系,由事前监管转向事中、事后监管,形成大部制下的监管机构,建立属地化与垂直管理相结合的监管体制,将成为中国政府监管的重要研究内容。

二 学科理论前沿发展

(一)构建“四位一体”的政府监管理论体系

政府监管是市场经济体制下不断增强的一个重要政府职能,现行政府监管体系存在不少体制机制上的突出问题,不能适应当前国家治理体系与治理能力现代化的客观需要。王俊豪等(2016)指出政府监管体系创新的基本目标是建立一个以“监管有据、运行高效、公开透明、激励有效”为特征的现代政府监管体系,为实现政府有效监管提供制度基础。监管有据是指,遵照依法治国的精神,依据法律法规进行监管;运行高效是指,监管组织机构设置合理,责权利明确,实现高效运行;公开透明是指,监管信息与组织机构运行机制公开透明,为社会监督提供充分的信息;激励有效是指,建立科学的绩效评价体系,根据监管绩效对监管机构形成奖励与问责机制。

为此,现代政府监管体系的整体框架应由监管的法规政策体系、政府监管机构体系、监管监督体系和监管绩效评价体系这四大要素构成。其中,监管法规政策体系是管制机构运行的依据,政府监管机构体系是监管法规政策的执行主体,监管监督体系是管制机构有效运行的保障,监管绩效评价体系是提高监管科学性的重要手段。它们有机联系、相互协调,形成一个系统的监管体制,以提高监管的有效性。如图1所示。

图1“四位一体”的政府监管理论体系整体框架

总体而言,图1的结构可以分为上、中、下三个部分,图中的实线表示直接的制约关系,虚线表示间接的反馈关系。首先,图中最上方代表的是法规政策体系与监管监督体系、政府监管机构体系、监管绩效评价体系的关系。从具体关系看,法规政策体系对监管监督体系、政府监管机构体系和监管绩效评价体系均有直接制约作用,反过来,这三个体系对法规政策体系有间接反馈作用,促进法规政策体系的完善。其次,图1的中间部分展示了监管监督体系、政府监管机构体系和监管绩效评价体系的关系。其中,监管监督体系是对监管机构行为的监督,对监管机构体系有直接的约束作用;监管绩效评价体系是对监管机构效率和效果的评价,是评价方对监管机构的考核,目的是约束监管机构,防止监管失灵。同时,监管机构体系对监督评价体系和监管绩效评价体系有一定的反馈作用,有助于相互适应、不断完善。最后,图1的下半部分反映的是监管监督体系、监管机构体系和监管绩效评价体系与被监管城市公用企业的关系。虽然被监管企业不是中国城市公用事业现代监管体系整体框架的组成部分,但与监管体系的要素联系密切。例如,监管机构体系是监管的执行主体,而被监管公用企业是监管机构的监管对象,两者之间也存在制约与反馈的关系,监管监督体系和监管绩效评价体系同样与被监管石油企业密切相关。同时,被监管公用企业在实际生产经营过程中可能会面临一些新问题,政府针对新问题的监管往往有一定的滞后性,被监管公用企业对监管体系各要素的信息反馈就能促进政府监管的针对性和有效性。

(二)市场监管发展导向

党的十九大以来,围绕中国市场监管领域的痛点和难点问题,实现了监管方向、监管机构、监管内容以及监督体系的重大创新,对深化中国政治经济体制改革,适应中国经济高质量发展的新形势具有重要的推动作用。

1.明确了政府监管的转型方向

为顺应国内外政府监管新形势、推进中国政府监管体制改革,《“十三五”市场监管规划》将坚持依法依规监管、坚持简约监管、坚持审慎监管、坚持综合监管、坚持智慧监管和坚持协同监管作为中国政府监管转型的基本方向。具体而言:①运用法治思维和法治方式履行市场监管职责,通过负面清单制度明确“法无禁止即可为”,通过规范的制度体系推进政府监管的法制化进程。②将激发市场活力和创造力作为市场监管的重要改革方向。③对新技术、新产业、新业态、新模式建立包容创新的审慎监管制度。④推进市场监管领域综合执法,建立综合监管体系,健全跨部门、跨区域的执法联动响应与协作机制。⑤改变烦苛监管方式,推动智慧监管模式。⑥充分发挥信用体系的约束作用,建立行业组织、消费者组织、社会舆论以及公众“四位一体”的社会共治体系。

2.优化了政府监管的机构体系

为解决长期以来中国政府监管机构设置与职能配置中的系列问题,党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,根本目的是转变政府职能,推进放管服改革。本轮机构改革整合了政府监管领域的部门职能,实现了由分块专业化监管机构到大部制综合型监管机构的变迁,推动了政府监管机构的规范化、系统化和高效化。新一轮中国政府监管机构改革是以“整合”部门职能、降低部门之间职能交叉为基本导向,这在较大程度上实现了专业化和分工的有机结合,从而降低了监管部门之间的交易成本,在理顺政府监管部门职能、提升政府监管部门效能等方面将会发挥重要作用。新一轮中国政府监管机构改革将为国际社会政府监管机构改革提供重要参考。

3.创新了政府监管的内容体系

《“十三五”市场监管规划》进一步明确了新时代中国政府监管内容体系的基本内涵。具体包括:监管重点由经济性监管转为社会性监管;监管方法由正面清单制度转向负面清单制度;监管方式由歧视性监管转为公平竞争监管;监管流程由以事前审批为主向以事中事后监管为主转变;监管手段由传统监管转向智慧监管。运用大数据等推动监管创新,依托互联网、大数据技术,打造市场监管大数据平台,推动“互联网+监管”,提高市场监管智能化水平。

4.完善了政府监管的监督体系

新时代政府监管监督体系的主要特征表现在:①创新了横纵向两个维度的监督机制,形成了常态化的“强化自上而下的组织监督,改进自下而上的民主监督,发挥同级相互监督作用”的新型监督机制。②建立了富有中国特色的政治巡视制度,营造出风清气正的政治生态,构建了不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。③推进了国家监察体制改革,实现了监察工作的体制机制创新。④形成了党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督的多元政府监管监督体系。⑤强化了行政执法机关的事中事后监督。由此可见,推动国家监察体制改革,有效发挥党内监督作用,建立多部门、多主体的多元监督体系,是中国有别于其他国家的典型特征,体现了政府监管监督体系的中国特色,在较大程度上完善和发展了中国政府监管的监督体系。

三 学科研究方法进展

(一)应用政策评估方法实证检验监管政策有效性

为了推进国家治理体系和治理能力现代化,各级政府相继出台了一系列市场监管政策,这为研究中国市场监管问题提供了天然的准自然试验,为此,激发了国内学者应用经典政策评估工具对相关市场监管政策有效性和影响效应进行评估。

双重差分、断点回归、合成控制、倾向得分匹配是进行政策评估的主要方法,近年来国内学者对市场监管政策有效性进行评估主要应用双重差分法,主要应用在环境监管政策评估上。其中,许东彦等(2020)采用双重差分法探讨中国环境信息监管政策对企业绩效的影响。史贝贝等(2017)以“两控区”政策为准自然实验,使用双重差分法来评估环境监管对城市经济增长的影响。张彩云和吕越(2019)运用双重差分法实证研究了绿色生产监管对企业研发创新的影响及机制。邹国伟和周振江(2018)运用双重差分法评估了“两控区”政策对企业绩效的影响。陈俊营等(2019)运用双重差分模型分析了降低准入监管能否促进经济增长问题。盛丹和刘灿雷(2016)以国资委成立这一准自然试验,运用双重差分模型分析了外部监管对国企经营绩效与改制成效的影响问题。

(二)应用综合评价分析工具评价市场监管绩效

由于监管绩效是伴随着行业成长和企业发展的,很难有效地衡量监管绩效,为此,学术界往往选择产业发展绩效来衡量监管绩效。同时,由于衡量行业监管绩效存在一系列的难度,加之政府监管领域可公开的数据有限,目前国内学者较少选择市场监管绩效这一研究主题,以及运用计量经济分析工具或统计分析方法分析特定问题的监管绩效。在仅有的研究成果中,王冀宁等(2018)借助网络层次分析—模糊综合评价模型,实证分析了我国食品安全的政府监管绩效状况及其症结。李长健等(2017)引入BSC(平衡计分卡)分析工具,对大部制实施后的食品安全监管进行绩效评价。苏为华等(2015)从指标体系的构建、评价方法的选取以及评价角度三个方面对我国城市公用事业政府监管绩效评价的研究现状进行回顾,总结现阶段的研究特点,并针对现存问题提出相应的建议。

四 学科重大现实问题研究

(一)城市公用事业政府监管问题

城市公用事业政府监管是传统政府监管的重要领域。2015年以来,学术界重点围绕城市公用事业政府监管体系、城市公用事业PPP监管、特定行业政府监管专题等问题展开研究。

1.城市公用事业政府监管体系研究

关于城市公用事业政府监管体系问题的研究,王俊豪等(2016)从完善城市公用事业政府监管法规政策体系、重构城市公用事业政府监管机构体系、构建城市公用事业政府监管多元监督体系、探索城市公用事业政府监管绩效评价基本框架四个维度建立了中国城市公用事业政府监管体系。刘佳丽和谢地(2016)指出按照政府监管与市场竞争互补融合的理念,重塑我国城市公用事业政府监管体系。谢地和孔晓(2015)认为城市公用事业是政府监管的传统领域,其发展水平与政府监管理念、监管质量密切相关,亟须通过政府监管改革激活市场主体活力,释放城市公用事业发展潜力,以支撑城市化更好更快地发展。城市公用事业监管改革涉及监管机制、监管体制和监管制度等几个方面,应该有机结合,协调推进。

2.城市公用事业特许经营与PPP政府监管研究

关于城市公用事业问题特许经营与PPP政府监管问题的研究,成为中国快速推进城市公用事业市场化改革与探索PPP之路过程中的一个热点问题。其中,王俊豪等(2017)在分析中国城市公用事业PPP现行监管制度缺陷的基础上,提出应建立“监管法规政策完善、监管机构执行有力、监管绩效评价科学”的现代监管体系。其基本实现途径是完善城市公用事业PPP监管法规政策体系,依据法规政策监管,实现监管有据;重构城市公用事业PPP监管机构体系,合理配置监管责权,实现运行高效;构建城市公用事业PPP监管评价体系,根据监管绩效进行奖励或问责,实现激励有效。付金存和龚军娇(2016)指出PPP视域下城市公用事业的市场准入规制政策可从城市公用事业模块分割与结构重组,关键设施运营、维护标准体系建设,公用设施产能分类整合,私方合作者多元选择机制探索,基于项目特征的PPP模式匹配机制,市场准入竞争机制分类设计六个方面展开。王岭(2018)针对城市公用事业特许经营权竞标的监管问题,建立了竞标管制、协议管制、运行管制、退出管制“四位一体”的城市公用事业特许经营的监管政策体系。付金存和任建辉(2017)指出应完善城市公用产品质量监管的制度保障体系,建立城市公用产品质量与服务质量适度区分的标准体系,协调质量监管与其他监管政策的关系,优化不同业务环节的质量监管政策,强化质量监控与考核评估机制,健全质量信息披露机制,构建公私合作制下城市公用产品质量监管的政策体系。

3.重点城市公用行业政府监管研究

近年来,学术界关于重点城市公用行业的研究主要集中在城市水务和城市公交两个行业。其中,唐要家(2017)对城市水务行业监管的制度有效性及其治理体系进行研究,认为实现良好的城市水务监管需要超越单一维度的强行政管理模式,从制度系统性和动态演化的视角来构建作为制度性回应的监管制度。静态来看,政府监管制度不仅需要由具有内在协调性的制度要素构成,同时还需要保持与相关制度的契合与协调。动态来看,监管制度和监管政策必须与整个城市水务行业体制变迁相适应,以保持动态的高匹配度。李云雁和周思娇(2017)指出中国污水处理公私合作改革的产权模式由放开产权向转让经营权转变;融资模式由间接融资向直接融资转变,运营模式由厂网分离向厂网一体转变;竞争模式由分散竞争向垄断竞争转变;价格模式由使用者付费向政府购买服务转变。为保障公众利益,在污水处理公私合作改革过程中,必须建立健全公私合作监管机构、加强过程监管,同时规范公私合作协议,强化合同管理。王岭(2017)从完善城市水务PPP项目的法律法规制度体系、健全竞标监管机构设置与优化权责配置、促进城市水务PPP项目的招标、投标以及评标监管等方面,提出完善城市水务PPP项目特许经营权竞标的监管机制。此外,和军和任晓聪(2016)对我国公交行业PPP问题进行分析,指出我国公交公私合作经历改革多以逆民营化收场,形成国有低效与民营乱象的两难困境。分析发现,并非城市公用事业不需要或不能进行公私合作,而是进行有效的公私合作需要一定的制度条件与监管措施,其中法律规范、市场机制及公共管理能力等都是影响其成效的关键因素。

(二)能源监管理论与政策问题

建立适合我国国情的现代能源监管体系是能源监管领域的重大现实问题。为此,国内学者们围绕此问题从能源监管立法、监管机构与监督、监管绩效评价等方面进行了研究。

1.能源监管立法问题研究

学术界主要从能源监管立法导向、法规政策体系构建以及建设途径等方面进行研究。其中,王明远等(2020)以“能源正义”理论为基础分析了我国电力立法导向,认为我国电力立法须公正分配电力改革的利益与负担,保障不同社会群体的基本能源权利,创造公民平等参与能源决策的程序,才能有利于在市场经济发展过程中保证能源产业创造的社会福利普遍化。黄锡生等(2019)也研究了我国电力立法改革,认为我国现行的《电力法》确立的电力市场属于第二阶段的购买代理模式,而新一轮电力体制改革使我国的电力市场迈入第三阶段的批发竞争模式。唯有对《电力法》进行修改,才能契合“重大改革于法有据”的法治要求。王俊豪等(2018)同样指出当前能源立法相对于能源监管改革存在滞后的问题,并指出现代能源监管体系的高效率运行,首先需要有一个较为完善的能源监管法规政策体系。张忠民(2018)分析了能源监管生态目标维度的立法问题,认为能源监管的生态目标与经济目标和安全目标同样重要,而立法现状未能满足生态目标,导致法律表达的不完整与不和谐,应从能源法的制定、《电力法》的修改等方面妥帖地予以表达。李艳芳等(2015)同样研究了能源立法生态目标的问题,认为中国关于二氧化碳排放规制的立法途径不应纳入《大气污染防治法》,而应当制定专门法律。

2.能源监管机构与监督问题研究

王俊豪等(2018)研究了高效的能源监管机构设置以及多元化的监管监督机制设计问题,认为中国能源监管机构和职能配置优化要和能源市场化改革协调推进、加强事中事后监管、优化能源监管职能的纵向配置,以利于提高监管效率。能源监管监督要实现克服政府监管失灵和提高监管效率两个目标,形成含立法、行政、司法和社会监督“四位一体”的系统结构。韩健等(2018)分析了能源领域“放管服”改革问题,认为应建立健全能源监管机构权力运行机制,行权“规范”。金碚(2019)、高小平(2019)也认为现行的能源监管机构需要优化,同时须加强监管监督机制建设。

3.能源监管绩效评价问题

国内对能源监管绩效评价的研究尚处在起步阶段。王俊豪等(2018)对我国能源监管绩效评价以及应用进行了研究,通过明确能源监管绩效评价的主体、客体、评价内容以及评价方法,形成我国能源监管绩效评价框架,构建了三级监管绩效评价指标体系,并运用基于马氏距离的TOPSIS法和双重差分模型对我国能源监管绩效进行实证研究,证明自2003年以来我国能源监管绩效呈上升趋势。其他行业监管绩效评价也能为能源行业提供借鉴。如李长健等(2017)运用平衡计分卡的绩效分析(Balanced Score Card,BSC)方法对我国食品安全监管绩效分析进行了分析;张国建等(2019)运用公共政策评估的方法对我国扶贫改革试验区的政策有效性进行了评估。这对能源监管绩效评价方法的选取具有直接的启发性。

(三)食品与公共卫生安全管制问题

近年来,由于食品药品安全现实问题层出不穷,食药安全监管依然是我国政府、消费者以及学术界关注的热点之一。其中,食品药品领域的监管体制改革、监管政策手段的实施等问题备受关注。此外,新的监管视角、社会共治、新的监管现实问题、网络平台食品安全监管、新的研究视角和工具、针对监管中多元主体的仿真模拟等问题成为近五年来食品药品安全监管研究的前沿和关注点。

1.食品药品安全国家战略与监管体制研究

食品安全治理的全国战略与监管体制是食品药品安全监管政策执行的基础,在总结监管现实经验和回顾已有相关研究的基础上,一些学者试图提出食品药品安全国家战略的新架构。其中,胡颖廉(2016)提出实施基础治理设施建设、监管体制改革、产业健康发展、食品安全保障水平提升四项行动方案。刘鹏等(2018)就综合吸纳专业模式下如何推进食药监管体制改革进行了探讨。胡颖廉(2018)则针对我国特有的“属地整合”式的监管体制建设中剩余监管权的优化问题进行了分析。

2.食品要求安全监管手段研究

2015年新《食品安全法》加大了对违法行为的惩处力度,针对如何优化惩处造假企业的执法效果这一问题,刘瑞明等(2017)提出针对企业的“短视认知偏差”,通过设置“黑名单”和“累犯重罚”制度,重点监控“领队企业”以有效“锁定”企业的造假动机。费威(2019)则对废弃食品回收处理的政府惩罚机制进行了规制分析。

当前,社会共治已经被普遍认为是在政府直接监管以外优化食品药品安全治理水平的重要补充手段(胡颖廉,2016)。一些文献论述了多元主体在社会共治中的角色和重要性(邵明波和胡志平,2016)。周开国等(2016)指出,建立媒体、资本市场与政府共同监督、协同治理的长效机制是食品安全监督的有效模式。牛亮云和吴林海(2017)通过国际比较研究,提出了创新我国公众参与食品安全监管的路径。行业协会已是食品药品安全社会共治中的重要力量,鲁篱和马力路遥(2017)提出借助法律强制力,明确和细化行业协会权利与义务,使之自“幕后”移至“台前”。谢康等(2017)则基于案例研究证明了政府权威介入下食品安全社会共治的自组织亦可以取得成功。此外,一些文献则对食药监管中各主体参与社会共治作用的发挥及其影响因素展开了实证研究(周洁红等,2016;王志刚等,2020)。

3.食品药品安全监管多主体互动仿真模拟研究工具应用

近年来,随着仿真模拟工具的逐渐广泛应用,涌现了一批探索食药监管中多元主体策略互动的新成果。谢康等(2016)通过仿真模拟提出食品安全治理的“监管有界性”假说,并在此基础上提出监管制度应从单纯增加监管总量转变为结构动态优化的“监管平衡”制度安排。王晓莉等(2016)采用仿真设计分析政府不同监管策略下各主体的行为是否体现全景敞视主义的规训效应。谢康等(2017)则通过构建多主体的两期博弈模型和仿真模拟探索了监管困局存在的原因,并据此提出了有针对性的制度安排。王冀宁等(2019)借助演化博弈理论和系统仿真对食品掺假行为及其监管的空间演化状态进行了深度剖析。

4.网络平台的食品要求安全监管问题研究

随着网购和网上订餐的迅速发展,我国政府近年来出台多项法规加强网络平台食药安全监管,该领域也成为近年学术界关注的新热点。刘鹏和李文韬(2018)提出通过智慧监管理论破解网络订餐食品安全监管难题。王可山等(2018)则在划分供应链各环节的前提下对网购食品质量安全关键的控制点进行了分析。朱立龙和荣俊美(2020)对“互联网+医疗健康”背景下考虑患者反馈机制的药品质量监管策略进行了研究,并提出了完善药品质量监管机制的对策与建议。

(四)环境监管政策有效性问题

随着国际社会对环境问题的日益重视以及中国经济战略转型的客观要求,近年来中国出台了一系列环境监管政策,旨在治理环境污染,这为学术界研究环境监管问题提供了准自然试验。其中,两控区政策、碳排放权与排污权交易政策、环境监管体制评估问题成为近年来国内学者关注的焦点问题。

1.两控区环境监管政策有效性评估

近年来,国内学者主要从产品转换与产品质量、全要素生产率、就业、出口强度、出口产品产业升级、经济增长等方面对两控区环境监管政策的有效性进行研究。其中,韩超和桑瑞聪(2018)对两控区环境监管政策的企业产品转换与产品质量影响效应进行研究,认为两控区政策在整体上显著提升了出口企业的产品转换率。对于存续时间长、规模较大和高生产率企业来说,两控区环境监管政策对产品转换的影响较小;考虑外在所有制差异后发现,国有资本越高的企业对两控区政策越不敏感,其产品转换率显著越低。盛丹和张国峰(2019)考察了两控区环境管制对企业全要素生产率的影响,并定量识别了其主导作用机制。研究发现:两控区政策通过提升生产成本阻碍了生产率提高;两控区政策淘汰了效率较低的高污染企业从而提升区内平均生产率水平;两控区政策对生产率提高的阻碍作用占主导地位,但忽略淘汰机制会高估生产成本机制的作用;两控区政策对生产率的作用在高研发密集度与高污染行业、政策执行力较强和经济发展较快的地区更显著,地区集聚经济则有助于缓解该政策的生产率负效应。李斌等(2019)对两控区环境监管政策的就业效应进行分析,结果表明环境规制在酸雨控制区主要表现为对就业的促进,而在二氧化硫控制区则主要表现为对就业的挤出。闫文娟和郭树龙(2018)对两控区环境监管政策的出口强度效应进行分析,指出两控区政策对高污染行业的出口强度没有显著影响,但抑制了高排硫行业的出口强度并存在滞后效应。盛丹和张慧玲(2017)分析了两控区环境监管政策对出口产品产业升级的影响,指出两控区政策对我国出口产品质量的提高产生了显著的正向作用,同时两控区的政策效应具有明显的行业、地区和产品差异,对污染和研发密集度高、国企比重高的行业产生了负向作用,对东部地区和差异化产品部门产品质量升级产生正向影响。吴明琴等(2016)分析了两控区环境监管政策与经济增长关系,结果表明:在实施“两控区”政策后,相比非“两控区”城市而言,“两控区”城市的人均GDP增加了8.3%,人均工业GDP增加了16.8%。

2.碳排放权与排污权交易的监管政策有效性评估

傅京燕和程芳芳(2020)指出排污权交易显著降低了二氧化硫排放量,且对经济增长数量和经济增长质量均表现出显著的促进作用,实现了经济和环境的双赢。齐红倩和陈苗(2020)的研究表明排污权有偿使用与交易制度的实施显著降低了中国工业二氧化硫和工业废水排放量,排污权有偿使用与交易制度对工业二氧化硫存在持续的减排作用,但对工业废水的减排作用仅表现在制度实施初期。胡珺等(2020)指出碳排放权交易机制的实施显著推动了企业的技术创新,且当碳市场的流动性程度越高,该市场激励型环境规制对企业技术创新的推动作用更加明显。但企业成本转嫁能力会在一定程度上削弱该环境规制的积极影响,当企业所承受的产品市场竞争程度更低、企业对客户和供应商的议价能力更高时,碳排放权交易机制对企业技术创新的推动作用相对降低。刘传明等(2019)指出碳排放权交易试点的实施降低了二氧化碳排放,但各试点省份经济发展、产业结构等方面差异导致其对二氧化碳排放降低效应存在异质性。任胜钢等(2019)的研究表明排污权交易试点地区的二氧化硫减排和经济增长显著高于非试点地区,排污权交易制度实现了经济与环境的“双赢”。沈洪涛和黄楠(2019)研究表明碳排放权交易正式启动后并没有影响企业的长期价值。李永友和文云飞(2016)指出中国在11个地区试点的排污权交易政策对工业二氧化硫排放强度产生了显著政策效应。

3.环境监管体制有效性评估

相对于“两控区”环境监管政策以及碳排放权与排污权交易监管政策有效性问题,目前国内学术界还对“河长制”、垂直管理体制、中央环保督察等环境监管体制的有效性进行了评估。其中,金刚和沈坤荣(2018)全面考察地方政府环境规制执行互动对城市生产率增长的影响,指出地理相邻城市间同时存在逐底竞赛和竞相向上的非对称性环境规制执行互动,加剧了污染企业的空间自选择效应,使地理相邻城市间形成以邻为壑的生产率增长模式。沈坤荣和金刚(2018)研究发现河长制达到了初步的水污染治理效果,但河长制并未显著降低水中深度污染物。沈坤荣和周力(2020)对地方政府竞争、垂直型环境规制与污染回流效应进行分析,指出“污染回流效应”主要是由上下游地方政府竞争引致的,而以“国控点”环境监测制度为代表的垂直型环境规制可起到一定抑制作用。“污染回流效应”主要发生于内资企业而非外资企业。马本等(2018)指出城市环境监管相互“搭便车”尤为突出;经济竞争导致的城市间环境监管“竞次”,在同省经济相似城市间较为明显。王岭等(2019)对中央环保督察政策的空气污染治理效应进行研究,结果表明中央环保督察对空气污染具有显著的降低效应,但在城市空气质量、是否将PM2.5作为空气质量考核指标、“秦岭—淮河”一线南北两侧以及官员年龄等方面呈现出较强的异质性特征。

(五)数字经济市场监管问题

数字经济市场监管问题成为近年来中国包容审慎监管制度下的一个新的研究热点,目前学术界对该问题的研究刚刚起步,主要对数字经济是否需要监管、平台监管理论与政策、共享经济监管理论与政策问题进行研究。

1.数字经济政府监管的必要性问题

数字经济的快速发展对监管理论产生了新的需要,新环境下构建监管理论的必要性便成为数字经济监管领域面临的首要理论问题。戚聿东等(2018)认为,新经济的运行在基础支撑、技术特征、组织结构、产业组织等方面都迥然有别于传统经济。在新经济的运行逻辑下,传统上基于垄断、信息不对称、外部性、公共产品、信息安全等因素而产生的政府监管需求发生了根本变化。为适应新经济的发展,政府监管改革势在必行。

2.数字经济下平台监管问题研究

借助于数字通信技术,平台(双边市场、多边市场)能够实现供需双方的高效匹配,因而平台商业模式成为数字经济的重要组织形式。平台市场监管(管制)成为数字经济监管领域的重大理论与现实问题。针对产品平台市场,王勇等(2020)区分了三种不同的监管模式:政府直接对商家进行监管,平台对商家进行监管,政府和平台对商家进行联合监管。构造动态模理论模型并求解均衡结果发现,如果平台足够大,平台直接监管下的市场均衡商品质量将高于政府直接监管下商家所选择的质量。如果平台承担更大的连带责任,则协同监管下的商品质量高于上述任何两种单一监管模式。针对网约车服务平台市场,甄艺凯(2017)认为2016—2017年各地方城市出台的网约车管理办法中,对司机户口和车辆牌照所做的严格限制本质上是一种数量管制措施,目的在于降低网约车激增所带来的负外部性。但这种歧视性数量管制措施可能引发新的社会矛盾且面临管制过度的窘境。通过理论模型发现,新政下的数量管制措施可能造成更大的效率损失。并提出了替代性的数量上限管制策略以及更具操作性的价格管制策略,在达到限制负外部性的同时付出了更小的效率损失代价,更灵活且更公平。

3.数字经济下共享经济监管问题研究

数字通信技术极大地降低了交易成本,闲置的资源得以跨时空高效配置,共享经济兴起。传统监管思路已很难适应新的监管需要,学者们围绕共享经济监管展开研究。陈元志(2016)将监管类型划分为谨慎监管、创新友好型监管、过渡型监管和强势监管,并将Peter Van Gossum等(2010)的谨慎型监管框架拓展为创新友好型的政策分析框架,将其用于分析共享经济的监管实践。蒋大兴和王首杰(2017)按照理念—原则—方法的分析思路,认为法律对共享经济的规制,应彰显鼓励创新的理念,贯彻激励性规制、创新规制、差异性规制和公共性规制原则,采取法律关系类型化的规制策略锁定规制点。赵菊等(2019)运用演化博弈的方法,基于共享单车的投放管理,研究了政府部门和共享单车运营的长期动态演化过程。考虑到共享单车作为准公共品,她们认为政府部门应积极发挥市场监管职能,引导运营商建立有效的市场规则。

五 学科发展展望

市场监管是中国特色社会主义发展过程中一项不断完善的重要的政府职能。中国经济进入新时代,一些传统市场监管体制难以有效适应新时代发展的客观需求,迫切需要建立与新时代中国特色社会主义相适应的新型政府监管理论体系。围绕中国政府监管改革的一系列政策,系统性、全面性、创新性地开展政府监管政策评估,对推进中国政府治理体系和治理能力现代化具有重要意义。随着中国互联网、5G、区块链、大数据等新经济、新业态的逐步出现并向纵深发展,传统监管理论已难以适应新经济发展的客观需求,建立包容审慎监管理念下的数字经济监管理论,对推进新经济发展具有重要的推动作用。在全球竞争中性的发展理念下,形成与竞争中性相适应的政府监管理念与运作方式,对进一步激发市场活力和创造力具有重要意义。

为此,当前以及未来一段时间内,进一步总结根植于发达国家、于20世纪90年代传播到中国的政府监管理论在当前以及未来一段时间内与中国经济社会发展的诸多不适应性,结合中国特色社会主义制度和中国经济社会发展阶段以及中国改革过程中的新问题、新思路、新观点,建立并完善与中国特色社会主义相适应的,包括完善的法律法规体系、健全的监管机构体系、多元的监管监督体系和综合的监管绩效评价体系在内的中国特色政府监管理论。同时,依托国际流行的政策评估工具,借助中国改革过程中的一系列政府监管政策试验,建立多重的监管政策有效性与监管政策影响效应的评价框架对中国政府监管政策进行评价,从而为中国政府监管政策优化与出台新政策提供理论支撑。此外,以包容审慎监管为理念,充分挖掘数字经济下政府监管的特殊性,借助经济学、公共管理、法学、社会学等多学科交叉融合,形成理论可行、实际可用的数字经济监管沙盒。最后,依托美国、欧盟、OECD等国家和国际组织的竞争中性原则与基本内涵,借助于中国竞争中性准则,建立与竞争中性相适应的现代竞争中性视域下的政府监管理论。这些问题将成为未来一段时间内中国产业监管中的理论与现实问题,国内研究市场监管领域的学者可以围绕上述热点、难点问题开展创新性的政府监管理论与政策研究。

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