2004年9月，国家发展和改革委员会公布数据，在接到的投诉中，教育乱收费占1/3，教育乱收费列入各类投诉之首[※注]。教育高收费、乱收费成为民众反映最强烈的问题，学校教育由传统的“道德源泉”、“清水衙门”变为社会舆论的“腐败重地”、“暴利行业”。面对教育乱收费的恶劣影响，自2004年教育部官方在不同场合开始否定教育产业化的说法，一致申明教育部从未倡导过教育产业化。随着教育部官方正式否定教育产业化的说法，关于教育市场化的争论重新崛起，市场经济条件下，教育公平之责成为争论的主要问题或焦点问题，教育的公益性重新得到教育理论界重视和集中关注。自1992年正式确立社会主义市场经济体制，历经10多年的发展，经济体制条件下，该如何处理教育公益与营利之间的二元矛盾关系？教育乱收费、高收费，教育公益性式微等问题的根源何在？教育理论界开始围绕上述一系列问题展开了讨论，其中形成了三种比较有代表性的观点：

一是“教育泛市场化说”，有论者指出，“泛市场化”思潮侵入教育是根源所在，教育市场化是追责教育公平的罪魁祸首；二是教育产业化不充分说，有学者认为，教育领域之所以会出现种种乱象，根源在于教育市场化、产业化不够充分；三是教育市场化无序说，认为教育在行政化与商业化双重压力下，造成教育市场无序、畸形发育。教育应是独立于政府、市场的社会形态，市场经济条件下，教育的公益性是教育市场获得合法性的前提条件，是教育管理体制改革的关键。

一 “教育泛市场化说”

纪宝成认为，我国确立社会主义市场经济体制的历史进程中，一种泛市场化的思潮随之而起，所谓泛市场化就是把市场关系引入到不应当引入的领域，泛市场化论者往往都会打着“改革”或“深化改革”的旗号，因而也就具有很强的迷惑性。其中，教育产业化亦即教育市场化就是一种流布甚广的理论误导。“教育产业化”对我国的教育发展乃至整个经济社会发展产生的危害不可低估。实践中教育市场化已经对教育造成了“器质性内伤”。首先，明显减缓了政府对教育投入的增加，严重制约了教育的健康发展。其次，出现了种种教育乱象，如利用教育产业化，从中谋取不当利益；中小学改制，出现校中校、择校、乱收费等，部分抵消了教育改革所取得的成果。另外，教育拉动经济增长功能凸显，导致教育的社会形象和公信力受到损害[※注]。纪宝成认为，教育是特殊的社会产品，具有有别于市场的特殊社会属性。要正确认识教育的社会属性。第一，教育是人全面发展和社会进步的手段；第二，教育是保存、整理、传授、创造、发展知识的特殊行业，在传承、发展文明方面具有无可替代的作用。从教育的这些社会属性来看，教育是不能像私人产品一样产业化、市场化的[※注]。而教育市场化却意味着学校办学以利益最大化为目的。这与教育的本性是存在矛盾的。必须正视教育领域出现的完全市场化倾向，确保教育在维护公平和社会文化发展中的长远意义[※注]。

面对教育市场化带来的诸多问题，社会各个媒体开始出现大量有关教育市场化、产业化的负面报道，认为教育产业化“化掉了大学的精神，化掉了贫者的希望，化掉了社会的公正”。所谓“教育产业化”其实是利用公共教育资源赚钱，是国家在财政收入逐渐升高、国库充盈的情况下，把教育费用最大限度转嫁给国民。凭着靠纳税人税金支撑的公共教育资源和对公共教育资源的垄断推行受教育机会商品化已属最恶劣的不公正[※注]。事实上，教育产业化已经被泛化、异化、严重扭曲了。教育改革单纯的“经济主义路线”，则是造成教育价值失衡、教育行为失范、教育品质恶化的根本原因[※注]。在某种程度上，“教育乱收费以及收费大跃进”与“教育产业化”被用作口号存在因果联系，必须肃清“教育产业化”的流毒[※注]。也有论者认为，市场经济条件下，由于经济利益的冲击和诱惑，社会上拜金主义、享乐主义、个人主义等盛行于世，本来纯洁的“象牙塔”遭到了侵蚀，校园腐败、学术造假等现象出现的原因，很大程度上是由于这些价值观的错误导向[※注]。

教育市场化在实践中产生的恶劣影响，促使教育部官方2004年在不同场合开始否定教育产业化的说法，一致申明教育部从未倡导过教育产业化。2004年教育部张保庆指出，“教育产业化了，就毁掉教育事业了”。周济认为，不能把教育同其他产业、企业等同起来，如果政府提倡教育产业化就会导致教育投资利润的最大化，就会对教育社会功能产生负面影响，也会削弱政府的宏观调控和社会公平。因此，有媒体称2004年是教育产业化神话的终结年。2006年、2007年教育部陈至立、吴启迪、王旭明再次重申教育是一项崇高的社会事业，教育部坚决反对教育产业化的说法。

从教育泛市场化说的分析中，可以反映出在教育实践中，市场化正在无限制进入教育领域，教育属性受制于经济属性，在市场逻辑引领教育发展过程中，教育内在属性失落。而政府之所以一再重申明确提出反对教育产业化，正是因为实践领域的教育产业化“化”掉的可能即是教育的基本属性：公益性。

二“教育市场化不充分说”

面对一部分学者和媒体舆论的声讨和批评，有学者认为对教育市场化的质疑理由是不充分的，反对教育产业化是一句空洞的口号，是阻碍教育产业发展的障碍。教育的公益性式微并不是市场化导致的，而恰恰是市场化程度不够引起的。其中，一向倡导发展教育产业的张铁明依然认为，当前我国社会和教育中流行的“公平”观念，是把“公平”误解为“平均主义”，与其说是提供“机会”，不如说是提供“结果”[※注]。

也有学者认为，当前教育乱收费引发的教育公平问题，并不能归因于教育产业化或子虚乌有的教育市场化。教育乱收费屡禁不止恰恰是教育不能满足人民群众教育需求的表现。“反对教育产业化”既没有点明政策目标，也没有昭示政策手段和工作重点，因而只能是一句空洞的口号[※注]。

在教育国际化的形势下，国内存在着巨大的消费市场或潜在的消费市场，亟待去培育和开发。在市场经济条件下，有论者认为，教育的公益性与资本的寻利性之间的矛盾并非是对抗性的。“教育不以营利为目的”与“教育有可能或需要营利”是不排斥的。关键是要看是否将利润作为终极目的，而不在于学校运作过程中是否有盈余，是否将其中一部分盈余作为回报来鼓励教育投资的行为[※注]。如何看待教育经营的盈利？需要从谁是最大的受益者入手来看。利用资本市场是进一步发展教育的重要途径。

“教育市场化不充分说”的前提假设显然沿用的是发展经济的思路，但教育毕竟不同于经济组织，在政府、市场关系没有厘清的前提下，一味以推行市场化来解决教育中出现的各种腐败问题，也是值得质疑的。一方面，市场运行机制与教育运行机制本质上是有区别的；另一方面，在市场经济本身还不规范的情况下，单纯依靠市场解决问题本身就是欠妥的。

三“教育市场化无序说”

教育市场化无序说，认为中国的教育乱象问题并不是产业化带来的，而是产业化的思路在根本上已偏离发展教育产业的正路，教育市场发展出现无序状态而引发的。

有论者认为，教育市场化发展之所以偏离正路，其原因在于，市场机制引入教育过程中，政府教育职能发挥不力，缺乏对市场的必要限制。劳凯声认为，由于市场的驱动机制是利益而不是公益，如果缺少必要的市场限制，则对于私益的追逐就会演变成为一种无序状态，当前教育领域中的乱收费问题、择校问题等就是教育市场无序状态的一种表现[※注]。

劳凯声认为，20世纪90年代中后期以来，随着市场经济的发育，通过市场来向社会提供教育服务已成为一种重要的教育运行方式。而现行的公立学校则对市场的介入表现出了极大的不相容性，公益性问题成为教育无法回避的问题。坚守教育的公益性将成为中国教育体制改革目标走向成败的关键[※注]。当前，尽管市场机制对我国教育的介入还十分有限，但是对教育的不利影响已经很明显了。教育公平正在逐渐成为我国社会发展和教育政策的基础性伦理诉求，市场机制介入我国教育领域的伦理基础之一就是保障教育公平，教育公平应该成为我国教育领域市场机制和教育市场存在的合法性的基础[※注]。劳凯声认为，在市场机制引入教育的情况下，单纯依赖市场提供一种渠道是无法平衡社会的教育供求关系，为了保证教育的公益性质，政府的教育职能必须发挥作用，对市场的介入作出必要的限制。因教育乱收费引发教育的教育公平问题的讨论，在劳凯声看来，并不是由于市场本身的问题，而是政府还没有很好地在教育市场中履行其职责。市场化运作的教育活动能否实现教育的公益性，最终并不取决于办学的结果营利与否，而是取决于办学者的根本办学目的，取决于教育准市场制度的成熟程度，取决于政府对这类办学行为的监管水平和力度。

事实上，在教育中引入市场机制，目的在于提高整个系统的效率，在有限的教育资源条件下，为更多的人提供更好的教育服务。教育中引入市场机制，无可厚非，问题的关键在于如何引入，如何规范市场、政府、学校之间的产权关系。然而，由于在我国教育资源仍然属于短缺资源，远远不能满足社会的实际需要，同时，在教育领域部分引入市场经济机制、扩大学校自主权的过程中，由于缺乏相应的制约和规范，也导致引起教育部门行为扭曲、不择手段追求经济利益的违法乱纪和腐败行为。

因此，政府对学校的作用不能因市场的介入而弱化甚至退出。必须重新定位政府的教育职能，而从现代的观点来看，政府的职能主要有两个方面：解决市场失灵；促进社会公平。与此同时，由于教育市场的出现，正在使原有的社会关系以及由此产生的利益关系和利益机制发生变化，一种新的利益格局正在形成，并极大地冲击着原有的教育理念。有别于传统公权力强制性公益的国家公共教育体制，教育通过市场化运作，正在形成一种新的、建立在资源自由贸易关系基础上的教育提供方式，即市场化公益行为。市场化公益行为是现代国家普遍存在的处理公益性事业与市场关系的模式[※注]。也有学者提出了相似的观点，认为教育民营化或准市场制度已经成为世界范围内解决政府、教育与市场关系的一把钥匙[※注]。这种新的教育资源配置机制试图在政府、市场基础上，将社会力量作为教育资源配置的另一个主体，结合三方力量，使得教育管理体制突破强制性公益和私利性公益，转变为一种志愿性公益管理模式。

另外，也有论者指出，教育产业化思路之所以会出现偏离，其根源是与我国长期以来的教育管理体制改革不力有关。具体来说，即教育管理体制在市场经济体制下的改革并没有适应社会和市场经济发展需要，长期以来的行政化或政治主义管理思路并没有改变，教育行政化与商品化两者盘根交错在一起，导致政府和市场两种力量在教育中出现错位、缺位、越位的局面，造成教育市场化进程偏离正路，出现无序混乱，教育功能畸形，教育行为扭曲等问题，引来教育界和社会各界舆论的批评。

杨东平认为，目前，我国教育改革中一些深层次问题不断出现，导致这种教育乱象问题的正是所谓的“教育产业化”的路线模式无序发展所积下的苦果。1990年以来，在实现国家主义的发展目标和追求经济利益的双重驱动下，旧有的制度性障碍在市场环境中的演化，产生转型社会特殊的教育问题。教育走上了一条被称为“教育产业化”的路径。创收、效率优先的发展观，对教育公平比较忽视，各种名义的“市场化”改革损害教育的公平性、公益性和公共性，阶层、城乡、地区差距明显加大[※注]。

杨东平认为，与发展教育产业的正路不同，我国教育产业化的思路目前采取的是一种“宏观垄断、微观放开”的产业化思路，打压民办教育的发展空间，主要通过“公办学校微观搞活”的方式扩大教育资源，通过“制造学校差距——打造豪华教育——‘寻租’——高收费——获取教育经费——进一步扩大学校差距”这样的路径以及所形成的利益链去发展优质教育资源[※注]，而这种“宏观垄断、微观放开”的产业化发展道路，与真正的市场机制难以契合，造成“教育产业化”畸形发展，必然引起教育的无序和混乱。

之所以会出现“宏观垄断、微观放开”的产业化思路，其根源在于计划经济时代建立的政府与高校的关系基本没有改变。大学缺乏办学自主权，副部级大学的设立，使大学的官僚化、行政化达到了新的阶段。大学里出现官场、商场的机制和文化，而学术自治、学术自由的制度、学位本位的管理则日见委顿[※注]。教育管理、教育决策中行政化、长官意志主导的弊病严重，它与扭曲的教育市场相结合，极易成为教育腐败的温床[※注]。究其根本，实际上，确立市场经济体制以来，我国教育体制的相应改革主要是围绕教育经费问题展开的，兴奋点在创收、经营、学校办公司、高收费等方面，即所谓“单纯财政视角的改革”，而舆论称这种改革为“教育产业化”思路[※注]。而这种产业化思路主要表现在基础教育“名校办民校”、高等教育的“二级学院”和独立学院政策上。这种办学政策造成教育行业垄断严重，若干地区政府、教育主管部门、名牌公办学校校长和教师客观上已形成了一个共生共荣的利益共同体。因此，应重新建构适应市场经济发展的教育体系，从根本上打破教育行业垄断[※注]。

因此，现阶段导致教育乱象的根本源头是政府在教育体制改革中，政府教育职能出现错位或者缺位现象，与此同时，民办教育又没有获得与公办教育同等的竞争和办学环境进一步加剧了教育市场的畸形发展。改革的核心是使教育改革走出单纯的财政视角，进入更为实质的管理体制、办学体制的改革。相当一部分学者和媒体舆论也赞同这种观点，有论者认为，十几年来的教育改革始终没有打破“部门垄断”的局面。当务之急不是声讨教育产业和教育产业化，而是要打破垄断的教育管理体制[※注]。所谓教育产业化实质上是政府权力的脚踩住市场的手，教育产业化的改革实际上仍是政府部门动用行政权力分配教育资源的过程，致使改革出现扭曲，资源造成巨大浪费[※注]。“教育产业化”只是“教育乱收费”的“幌子”，二者之间既不能画等号，也没有任何因果关系。教育高收费、乱收费，不是因为“教育产业化”，而是因为教育资源垄断和供给短缺。“不是教育产业化毁了教育”，而是教育不该产业化的产业化了，该产业化的反而没有形成产业，教育产业化本身没有错。必须停止“妖魔化”教育产业化的行为，正本清源，还教育产业化以本来面目[※注]。面对扭曲的教育产业化，政府需要做的，不是推卸责任，也不是否认客观存在，而是应该挑起更重的担子，理顺高等教育的成本分担[※注]。在现行市场经济条件下，需要一种新的公共教育政策体制。“要进一步完善政府投入为主，多渠道筹集教育经费的教育投入体制。转变政府职能，从投资型财政向公共服务型财政转变。”[※注]因此，政府的教育责任以及教育投入是根本，给予民办教育同等的办学权利，扩大教育资源，才是实现教育公益性的根本大计。

关于教育市场化的争论，关键问题已不在于教育能否产业化，而是真正的教育市场化是什么，如何重新建构市场经济体制下的教育管理体制的问题。可以发现，教育市场化所引发的教育公平问题，根本上是由于教育管理体制中旧有的国家主义和经济主义路线双重束缚导致的。形象地说，是政府的脚踩住了市场的手，市场的寻利性同时又扼住了教育公平与公正的伦理诉求，使得教育在行政化与商业化的背景下面临双重困境，教育改革步履维艰。

中国社会科学院2005年《社会蓝皮书》的调查显示，子女教育费用在中国居民消费中排在第一，超过了养老和住房[※注]。而我国国家财政性教育经费占人均GDP比重却连年下降，国家财政性教育经费占人均GDP的比重，从2002年3.32%的高点连续下滑，2003年为3.28%，2004年达到了近年来的新低为2.79%[※注]。在居民教育费用不断高涨的情势下，国家教育经费投入连年下降是非常不正常的。在市场经济不断发育成熟的情况下，如何建立一种有效的机制来协调教育的公益性与资本的寻利性之间的矛盾冲突，成为当前教育体制改革中一个非常突出的问题。在市场经济条件下，政府需要下放权力，但是不能转移或下放教育所担负的主导责任。教育公正是教育市场化合法性的前提条件，保证教育公平是政府的责任。当前教育中存在的各种乱象问题最根本的原因在于教育管理体制的垄断、教育经费投入不足和教育市场畸形发育。

事实上，不论是教育公益性诉求还是教育管理体制改革，其核心都在于教育资源配置方式的转变。教育资源配置方式的转变，也可以说是教育产权结构的转变，一方面，学校应该是一个相对独立的决策主体，而不是隶属于政府的等级组织，要赋予民办学校办学自主权；另一方面，政府必须在教育资源配置中发挥更大的作用，以避免完全市场化引起的教育需求不足和资源短缺等问题。

综上所述，围绕教育市场化与教育公平的讨论，公共媒体开始广泛参与讨论，同时，教育学界也开始通过公共媒体发表言论，逐渐将教育市场化与教育公平问题推向公共领域，成为影响公共教育政策的重要力量之一。大部分学者都强调教育的公益性是发展教育市场的前提和合法性基础，在讨论中，教育的社会属性得以凸显，教育学界开始试图以教育的公益性为根基构建新的公共教育治理结构，摆脱教育政治属性与经济属性双重束缚，解决教育中官僚化和市场化交错出现的教育行政化和商业化问题，改变教育管理体制改革不力的局面。

由20世纪90年代初对教育与市场经济关系的探索而引发的关于教育的产业属性、教育的经济属性的研究，进而发展到“教育市场化”之争，反映了教育学界对教育属性认识的显著变化。这些研究既是20世纪80年代关于教育本质问题讨论的延续与拓展，更是一种深化，并以不同的方式对教育政策和教育实践产生了显著的影响。

通过“教育市场化之争”，教育学界对教育属性的认识逐渐从意识形态视角、经济视角发展到政治学、法学和社会学等多重视角的探索，眼界的拓展是显而易见。更为重要的是，通过“教育市场化之争”，教育学界对教育属性的分析逐渐摆脱了“简化论”（即把教育的属性归结为某种单一的社会属性）的束缚，同时也摆脱了从教育“依附论”（即把教育看作是某种外在的社会活动的“媒介”或“工具”），试图从教育内部寻求有别于政治组织和经济组织的独特性。对教育属性认识的变化，折射出教育学界对教育本质属性的更为深入的理性把握和教育的自我意识的觉醒。教育的属性不能再简单、片面和抽象地“化约”为政治、经济或者任何外在因素的功能。作为一种有别于政府、市场的社会活动形态，教育应该以其公益性这一本质属性立于社会之中，并以此寻求改革的方向和动力。